CAPÍTULO 03
Abertura do capítulo:
O presente capítulo trata da principal questão que envolve o direito dos recursos hídricos no momento: como prevalece um uso da água diante dos demais. Qual a situação de escassez atual, como essa situação mudará no contexto do aquecimento global e quais são os dispositivos jurídicos existentes para compor os conflitos decorrentes dessa situação.
TEXTO
No capítulo adiante, apresentamos algumas questões relativas ao uso da água no Brasil e no mundo, as quais estão colocadas em perspectiva, isto é, em relação ao aquecimento global e, em especial, às informações divulgadas pelo Painel Intergovernamental de Mudanças Climáticas, das Nações Unidas, que revelam que o aumento da temperatura em nível global tem chegado a níveis tais que ameaçam a reprodução da vida em vários locais do planeta e também o chamado ciclo hidrológico. São levadas em conta também as técnicas de gestão da água, as formas pelas quais a sociedade participa dessa gestão e o direito brasileiro dos recursos hídricos, tudo para que o aluno tenha noção do contexto no qual as normas jurídicas são (ou deveriam ser) aplicadas.
A crise da escassez
Como veremos adiante, o aquecimento global e o uso perdulário da água estão fazendo com que o ciclo hidrológico, ou melhor, o caminho que a água percorre na natureza (em razão da evaporação, precipitação e escoamento que ocorre naturalmente), seja profundamente alterado, causando uma crise de disponibilidade desse recurso inestimável à manutenção da vida. O autor francês Edgar Morin vai mais além e constata que vivemos numa espécie de agonia planetária, caracterizada pela extinção de espécies de seres vivos e de culturas ancestrais, em razão da adoção de modelos tecnicistas de gestão dos recursos naturais que, ao invés de resolver problemas, apenas os fazem crescer mais e mais. Essa agonia planetária diagnosticada por Morin culmina com o que o autor chamou de policrise.
No entanto, essa policrise fica mais evidente a partir da análise dos dados relativos à disponibilidade de água no mundo e, principalmente, dos dados de como está o acesso à água, o que é extremamente relevante quando se tem em mente que somente 1% de toda a água doce é, teoricamente, disponível para o consumo humano.
Em outras palavras, o planeta Terra tem mais de 75% sua superfície coberta por água, mas apenas uma ínfima quantidade está realmente disponível ao consumo humano. E, de fato, a pequena quantidade de água doce disponível no planeta para o consumo humano é um dado ainda mais preocupante, quando se sabe e facilmente percebe que o acesso a ela é muito desigual, ou melhor, mais de 1 bilhão de seres humanos vivem sem água potável, e mais de 2 bilhões não têm acesso a instalações sanitárias adequadas, o que evidencia claramente a profunda desigualdade de acesso aos recursos naturais, também chamada de injustiça ambiental, como vimos no primeiro capítulo.
Por causa disso, segundo divulga a Organização Mundial da Saúde – OMS, vinculada às Nações Unidas, anualmente, morrem mais de 1 milhão de pessoas em decorrência da diarréia e outras doenças de veiculação hídrica em todo o mundo. A maioria dessas mortes é de crianças com menos de cinco anos e em países em desenvolvimento.
Acompanhando essa lamentável tragédia humana, está também uma tragédia econômica, a qual poderia muito bem ser evitada, uma vez que para cada dólar investido em saneamento e fornecimento de água, o retorno econômico poderia variar de R$ 3,00 a R$ 34,00. Ou seja, fazer cortes nos investimentos em saneamento ambiental significa um imenso prejuízo para a economia como um todo, além de se permitir que o quadro de mortes por doenças continue desastroso.
E, diante desse quadro, as projeções para o futuro não poderiam ser mais dramáticas, uma vez que se estima que a demanda de água praticamente dobrará nos próximos vinte anos. Em 2025, por exemplo, avalia-se que a demanda por água poderá superar a oferta em mais de 50%. Isso levará a que 4 bilhões de pessoas fiquem sem o suprimento indispensável de água para as suas necessidades básicas e, assim, dois terços das pessoas do mundo sequer terão acesso à água potável.
É por conta dessas circunstâncias alarmantes que o pensador Edgar Morin argumenta que o mundo vive uma situação de policrise, a qual é fruto de uma ciência fragmentada em saberes estanques, a qual não tem dado conta de resolver os problemas gerados pelas medidas que ela própria preconizou. Em outras palavras, uma ciência que não tem o compromisso de ser sustentável provoca desigualdades, mortes e prejuízo econômico para toda a humanidade.
Essas desigualdades evidenciam, ainda, na disparidade que existe entre países desenvolvidos e em desenvolvimento, quando o assunto é armazenamento de água para a satisfação de necessidades humanas, afinal, globalmente, o acesso à infra-estrutura é bastante diferente. Por exemplo: os Estados Unidos da América armazenam cerca de 6000 metros cúbicos de água por habitante, enquanto que a Etiópia é capaz de armazenar apenas 43.
No Brasil, as desigualdades percebidas em nível mundial também se repetem, mesmo que o país possua 12% das reservas mundiais de água doce em seu território. De fato, a quantidade de água existente no território brasileiro, quando comparada com a de continentes como a Europa e a África, é gigantesca. Mas mesmo assim o brasileiro (e em especial o mais pobre) já enfrenta a crise de escassez, justamente porque o acesso à água é desigual.
O aquecimento global
E o aquecimento global tem sido indicado como um fato que fará com que essa situação de crise fique ainda pior. Aliás, os dados são particularmente preocupantes, principalmente porque não se tem ainda a exata medida do que pode vir a acontecer. Mas alguns efeitos mais visíveis já têm sido confirmados: a temperatura média do planeta subiu quase 1º C no último século e, por isso, nas últimas décadas, geleiras tidas antigamente como eternas começaram a derreter, enchentes e secas se tornaram mais violentas, ondas de calor (em especial na Europa) mataram milhares de pessoas (notadamente os idosos) e um furacão atingiu o sul do Brasil.
Nos próximos 100 anos, estima-se que a temperatura média global poderá aumentará entre 1ºC e 6ºC, fatos estes que são provas de que as mudanças climáticas causadas pela poluição são enormes, rápidas e perigosíssimas, não só para os seres humanos, mas também para as outras espécies do planeta, tal como os ursos polares e os corais, cujos hábitats estão diminuindo rapidamente.
Entretanto, as medidas para conter as mudanças climáticas não são adotadas em razão da resistência de parte dos países ricos (como os Estados Unidos) e sua indústria petrolífera, que investem pesado em confundir a opinião pública. Em 2003, o presidente George W. Bush chamou de “fruto da burocracia” um relatório da Agência Americana de Proteção Ambiental indicando as conseqüências do aquecimento global para os Estados Unidos. No ano seguinte, a Casa Branca proibiu a agência de fazer qualquer referência aos problemas climáticos, o que foi desmascarado em 2005 por um dos técnicos que veio a público revelar a política do governo de esconder a verdade.
Mais recentemente, têm-se falado até mesmo em benefícios do aquecimento global, pis a diminuição da calota polar abriria novas rotas de navegação comercial, que ficavam congeladas a maior parte do tempo, bem como a possibilidade de se prospectar petróleo em áreas de antigas geleiras derretidas, cuja extensão e espessura impediam o acesso ao “outro negro”. Mas o que os entusiastas do efeito estufa esquecem é que essas mesmas geleiras abastecem os rios que são usados no abastecimento de grandes cidades e na irrigação da agricultura e, conseqüentemente, o seu desaparecimento coloca em risco todos esses usos da água.
Mas apesar de todos os esforços do lobby da indústria do petróleo em negar que os gases do efeito estufa: dióxido de carbono, metano e óxido nitroso, têm feito com que o planeta esteja cada vez mais quente, o fato é que a situação pode piorar ainda mais, afinal, todos os transtornos percebidos até agora são decorrência do aumento de apenas 1ºC na temperatura média do planeta. Ou seja, a perspectiva é catastrófica também do ponto de vista econômico, pois os prejuízos com desastres naturais (secas e enchentes pronunciadas) ao redor do mundo têm aumentado. Ainda segundo os dados da ONU, forma perdidos mais de 55 bilhões de dólares em 2002. Em 2003, o número subiu para 60 bilhões e esse número continua crescendo. Estima-se que as perdas chegarão a 150 bilhões de dólares por ano na próxima década. Aliás, avalia-se que, se o aquecimento global continuar no ritmo atual, dentro de algumas décadas, o Produto Interno Bruto mundial encolherá entre 5% e 20% em decorrência de secas, inundações e furacões, os quais se intensificam em violência e ficam cada vez mais freqüentes com o aumento da temperatura dos oceanos.
O Painel Intergovernamental de Mudanças Climáticas, das Nações Unidas, divulgou três relatórios em 2007 contendo os dados do aumento da temperatura do planeta e, em especial, os impactos esperados calculados pelos cientistas. E as perspectivas não são nada animadoras, uma vez que se previu que o rendimento da agricultura e da pecuária também será profundamente afetado, principalmente na América do Sul, na África e na Ásia, o que aumentaria a fome e a ocorrência de doenças nas regiões mais pobres do mundo. Esses efeitos serão reflexos não propriamente do aumento da temperatura, mas da maior escassez de água que esse aquecimento acarreta. Assim, a segurança alimentar mundial e, em especial dos mais pobres, estará cada vez mais ameaçada. Em verdade, as estimativas são de que o aquecimento global vai condenar cerca de 75 a 125 milhões de pessoas à ameaça da fome.
A crise, portanto, evidencia-se não só pela escassez, como também pela desigualdade, tanto no que concerne ao acesso à água, quanto no que pertine à desproporcionalidade dos efeitos decorrentes da sua falta. No hemisfério Norte, localizam-se os países ricos, com maior infra-estrutura hidráulica instalada, e que são maiores responsáveis pelo aquecimento global, pois foram os que historicamente mais emitiram gases causadores do efeito estufa e que, por isso, estão arrolados no chamado Anexo I, do Protocolo de Kyoto, pelo qual estão obrigados a diminuir suas emissões de gases do efeito estufa para níveis inferiores aos de 1990. Todavia, é nos países em desenvolvimento que a escassez de água será sentida com mais intensidade.
Sendo assim, fica claro ainda a desigualdade, também chamada de injustiça ambiental (e agora climática), verificada entre países ricos e pobres, sendo que estes ficarão cada vez mais sedentos, em razão do modelo de desenvolvimento predatório dos ricos.
O uso da água
Todavia, apesar das rápidas mudanças no ciclo hidrológico ocasionadas pelo aquecimento global é importante notar que o modo de se gerir os usos de água no mundo não tem sido modificada, mesmo diante da comprovação de que produzem deigualdades e injustiças. A resposta dos experts em gestão de recursos hídricos para o problema da escassez tem sido sempre a utilização da lógica de mercado, que apenas coisifica a água, esquecendo-se que a água é um elemento natural, descomprometido com qualquer uso ou utilização.
Isto é, a água vem perdendo seus aspectos simbólicos, sua associação a fenômenos culturais e religiosos e, passa a ser encarada apenas como insumo produtivo, apropriado desproporcionalmente por alguns setores usuários em detrimento de outros. Exemplo disso é o quanto de água utilizado para a produção dos mais variados itens: para se obter 1 quilo de milho, gasta-se 1400 litros de água; 1 quilo de arroz, representa o uso de 1910 litros de água; para produzir 1 quilo de carne, são necessários 15.000 litros; para cada litro de cerveja, são gastos 7 litros de água; 1 quilo de alumínio consome o equivalente a 100000 litros de água; e a linha de produção de 1 automóvel utiliza (ou inutiliza, dependendo do ponto de vista) 400000 litros de água.
Essa distribuição desigual entre os vários setores reflete, de fato, o quanto de poder que cada um dispõe, dado que a água é escassa e disputada. Mas apesar de ser chamada de recurso hídrico e ser a matéria prima de vários setores da economia, a água ainda é essencial à manutenção da vida no planeta. Afinal, sem a água seria impossível estabelecer as condições necessárias para a existência das espécies, bem como garantir as condições essenciais à manutenção da vida humana.
E, por conta dessa diferença de visões acerca da água e suas finalidades, esta tem sido objeto de infindáveis disputas. Em outras palavras, o uso deste recurso é sujeito a conflitos entre distintos projetos, sentidos e fins.
E os extperts em gestão de recursos hídricos, muitas vezes, parecem estar mais preocupados com a eficiência dos investimentos em estruturas hidráulicas do que com os cidadãos a cujas demandas esses investimentos deveriam suprir. Aliás, eles se comportam assim porque sua resposta para todos os problemas relacionados à oferta e disponibilidade de água está, quase sempre, na edificação de obras hidráulicas, as quais são denominadas de melhorias em cursos d’água, como se o homem pudesse dominar beneficamente a natureza, ou ainda são chamadas de medidas estruturais, as quais são obras de engenharia civil: diques, canais, barragens, comportas etc.
No entanto, o que se vêm percebendo no mundo inteiro é que as medidas estruturais, uma vez realizadas, podem tanto aumentar o número e o volume das cheias, assim como piorar a escassez. Com efeito, essas medidas alteram de tal maneira o ciclo hidrológico, que a natureza acaba sendo impedida, por incrível que pareça, de promover os fenômenos reguladores que ela sempre propiciou. Essa situação já foi verificada e documentada em rios espalhados por todo o mundo, a exemplo do Reno, do Bamaputra, do Loire e do Mississipi.
Os reservatórios de acumulação, por exemplo, seguem uma lógica que não respeita as condições naturais e impõe uma modificação profunda no regime hídrico dos rios, modificando-os radicalmente: o que antes era um conjunto de saltos e corredeiras, passa a ser um grande lago artificial cujo volume varia, ao sabor do desejo do seu administrador. Aliás, o aproveitamento dos rios vem sendo pensado quase que exclusivamente a partir dessa lógica do reservatório de acumulação.
Portanto, é certo que a construção de obras hidráulicas, dentre as quais os reservatórios de água, que têm por objetivo regularizar o suprimento de água doce, não raro se mostram insuficientes e, pior, acabam por prejudicar, no longo prazo, a oferta natural de água, pois alteram o regime de drenagem dos corpos d’água onde são edificadas de modo quase irreversível.
A alternativa que se apresenta em muitos lugares, para corrigir as conseqüências das obras de engenharia, é a renaturação. E há exemplos bem interessantes disso, como o rio Loire, na França, onde foram removidas obras hidráulicas que eram obstáculos para as migrações dos peixes e no seu lugar foram promovidas obras de engenharia ecológica que restituíram o que se costuma chamar de espaços de liberdade do rio.
Outro exemplo muito interessante é o da represa Cuddebackville, no rio Neversink, nos Estados Unidos, a qual foi desmontada por razões estritamente ambientais, uma vez que impedia a migração dos mexilhões e outras formas de vida correnteza acima. Nesse país, entre 1999 e 2004 já haviam sido derrubadas mais de 145 obras hidráulicas que alteravam o ciclo hidrológico e que causaram mais prejuízos do que benefícios.
Por mais inusitado que pareça, a renaturação permite inclusive a regularização das vazões de água, na medida em que a reconstituição das matas ciliares e a das que recobrem as nascentes faz com que essas áreas renaturadas funcionem, mais tarde, como reservatórios naturais de água para o período seco, sem chuvas.
Todavia, e infelizmente, a tendência geral dentre os experts em gestão de recursos hídricos é exatamente o contrário da renaturação. Prova disso é que a construção, no decorrer do Século XX, de cerca de 800.000 represas de pequeno porte e, de mais de 40.000 barragens de grande porte, causou a transformação radical do ambiente de mais de 60% dos rios do mundo, que passaram a disponibilizar cada vez menos água, não só por causa do aquecimento global, como visto acima, mas também por conta da alteração do regime hídrico do próprio rio causado pelas medidas estruturais.
A hidrologia e o aproveitamento de bacias hidrográficas
A idéia de regular a vazão dos rios usando represas não é nova, muito pelo contrário, mas a planificação sistemática desta idéia começou no início do século XIX e, por razões sobretudo tecnológicas, tornou-se um padrão de gestão dos rios das sociedades modernas no início da segunda metade do século XX. Isto coincide com a dominação da ideologia moderna do desenvolvimentismo, que se traduz na realização de grandes obras, e na suposta prevalência de interesses gerais, que na verdade negam direitos às sociedades locais, quando contrapostos aos desejos de determinados setores do mercado. É isto que aconteceu com a maior parte das barragens e outras obras hidráulicas de grande porte instaladas no Brasil no decorrer do Século XX e neste início de Século XXI.
Mas de uns tempos para cá, as grandes obras passaram a ser contestadas, pelos custos e impactos que elas têm. Mas mesmo assim, ainda há todo um esforço técnico de justificação de grandes obras hidráulicas, por meio do argumento de que as barragens e outras obras de regularização de vazões permitem acabar com a sazonalidade da oferta de água que, segundo a justificativa dos experts, é o que torna o potencial econômico do aproveitamento da água menor.
É verdade que a água distribui-se de modo irregular, no tempo e no espaço, em função das condições geográficas, climáticas e meteorológicas, e a hidrologia surge então como o estudo da precipitação e do escoamento da água nas bacias hidrográficas, para que se possa prever a sazonalidade, o que é essencial para se fazer planejamento, construção e operação de obras hidráulicas. No entanto, o estudo da dinâmica da água na natureza, do ciclo hidrológico, passou a ser visto apenas pelo seu viés utilitarista, somente para fins de viabilizar obras que visam modificar o espaço com vistas ao aproveitamento econômico.
E, para tal mister, os hidrólogos lançam mão de modelos matemáticos que visam prever, com base em dados do passado, qual será o comportamento das vazões no futuro, de modo a projetar obras hidráulicas para dar conta da regularização das vazões. Portanto: os modelos matemáticos são técnicas que permitem representar as alternativas propostas de solução e simular condições reais que poderiam ocorrer.
Entretanto, as simplificações efetuadas em modelos matemáticos que são utilizados por hidrólogos e planejadores de obras hidráulicas nem sempre são confiáveis, apesar de fornecerem subsídios bastante úteis, pois os estudos com séries históricas apresentam algumas limitações. A principal delas é a impossibilidade de se saber a probabilidade de que ocorra no futuro imediato uma situação pior do que as registradas no passado, principalmente diante de um quadro de mudanças climáticas.
Se são discutíveis do ponto de vista da própria hidrologia, é certo de apenas modelos matemáticos não são suficientes para se decidir terminantemente a localização, o tamanho e as condições gerais de operação de uma grande obra de infra-estrutura. Todavia, atualmente, é praticamente apenas com base nos resultados desses levantamentos hidrológicos que se determina o potencial de utilização econômica de uma dada bacia hidrográfica.
No entanto, há entre os hidrólogos os que se posicionam de modo que a tomada de decisão não seja feita apenas a partir de informações apresentadas em modelos matemáticos, que simulam a realidade. Afinal, os fatores determinantes do planejamento global do aproveitamento múltiplo das águas devem ser condicionados também por elementos geográficos, econômicos, sociais e políticos.
Diante dessas circunstâncias é preciso questionar: como é que se deveria decidir então o uso da água? Para que se deve usar a água? Por que se deve alterar o regime hídrico de um curso d’água? Matar a sede das pessoas é obviamente a prioridade. Mas e depois de satisfeito o abastecimento humano? O que é mais importante? Produzir energia, irrigar, navegar, pescar, praticar esportes ou atividades de lazer? Tudo isso é compatível na mesma bacia hidrográfica? E se um uso impede a realização de outro, quem arbitra o conflito, quem decide e com que parâmetros? Essa é uma das questões mais espinhosas no estudo da água e de sua utilização pelo ser humano.
Há, dentre os hidrólogos, quem diga que gerenciar um sistema de recursos hídricos significa atuar no sentido de assegurar uma distribuição temporal e espacial da água que melhor se coadune com os interesses de uma comunidade. Por isso, é preciso verificar se num caso concreto isso ocorre verdadeiramente e, se as questões da comunidade local são levadas em consideração no momento do planejamento de uso de uma bacia hidrográfica, ou se apenas predomina a decisão tecnocrática baseada em modelos matemáticos.
E a única forma de se verificar se os anseios da sociedade local estão contemplados, no planejamento do uso da água, é se ela participou efetivamente da tomada de decisão a respeito de quais usos devem ser feitos. Ou seja, não basta simplesmente que a participação esteja enunciada na legislação como um princípio jurídico e que seja sempre lembrada em discursos de autoridades e agentes políticos. É preciso que se verifique na realidade se o conteúdo das decisões políticas se modificou, em razão da participação democrática. Afinal, a palavra participação não é auto-suficiente, nem auto-explicativa e não justifica ou legitima qualquer tipo de reunião ou de decisão pelo simples fato ser utilizada num discurso.
Por isso, é preciso verificar com profundidade a postura que o Estado brasileiro vem assumindo quando afirma praticar uma política participativa de gestão da água. Mas, por incrível que pareça, há alguns experts que limitam o conceito da participação do público em geral na gestão dos recursos hídricos ao fornecimento de informações e consultas sem caráter vinculante. Em outras palavras, a tecnocracia dos recursos hídricos entende a participação não como uma oportunidade da sociedade de deliberar acerca do planejamento e implementação de políticas públicas, mas apenas como a possibilidade da sociedade vir a receber informações ou mesmo ter um espaço para expor suas considerações, sem que isso vincule as políticas públicas.
O que é preciso registrar é que a participação só ocorre se a sociedade pode exercitar poderes efetivos de decisão, em pé de igualdade com os experts. Afinal, por definição, só se pode participar efetivamente, se se estiver entre iguais, porque sendo desiguais, não se pode participar, porque somente a sujeição é possível. Isto é, se não se pode formular pretensões e, se essas pretensões não modificam as políticas públicas, então não se pode falar em participação democrática, mas apenas em sujeição.
Em outras palavras, a democracia participativa pressupõe, por definição, a capacidade da sociedade civil de influenciar na tomada de decisão política, de modo a determinar o quanto e o como que se dará a utilização dos recursos hídricos no presente com vistas ao futuro (mediante planejamento), garantindo o acesso daqueles que, historicamente, têm sido desapossados.
Mas apesar do discurso oficial e legal insistir na democracia participativa, o que se verifica, de fato, é a predominância da tecnocracia. Aliás, o viés tecnocrático e a justificação da centralização são muito corriqueiros, mesmo que os imperativos da participação e da descentralização estejam presentes no texto legal.
De fato, a prevalência da tecnocracia estatal na formulação das políticas públicas da contemporaneidade é um fenômeno que vem sendo constatado pela ciência política há muito tempo, pois embora a democracia apareça justificada como valor da sociedade brasileira, ela é encarada como um obstáculo à concretização de uma decisão previamente gestada no seio na tecnocracia.
De todo modo, o que se pode dizer a respeito é que uma sociedade só é democrática e participativa quando os cidadãos organizados poder lançar mão de uma espécie de contra-poder social que controla, limita e modifica a tomada de decisão em matéria de recursos hídricos. Portanto, a participação democrática a que se faz menção aqui é aquela em que as soluções devem vir das bases e não decretadas autoritariamente de cima para baixo. É o que se chama de subsidiariedade, a qual conceitua-se como sendo o princípio jurídico pelo qual as decisões devem ser tomadas no nível político mais próximo possível dos destinatários dessa decisão.
Portanto, as sociedades locais não podem ser alijadas do poder de participar democraticamente da gestão da água em razão de certos interesses gerais da maioria, traduzidos nos laudos e diagnósticos dos técnicos do Estado, como alguns experts sustentam, pois é corrente na ciência política que a legitimidade no exercício do poder político, se dá através do governo da maioria e do respeito às minorias e, a organização de um estado de direito compreende a participação efetiva da sociedade na condução da vida pública. Em outras palavras, nenhuma decisão tomada pela maioria deve limitar os direitos da minoria, em particular o direito de tornar-se maioria em igualdade de condições.
Assim, não há necessidade de muita agudeza para compreender que tecnocracia e democracia são antagônicos. Desse modo, estão lançados os fundamentos suficientes e necessários para se justificar que a tomada de decisão acerca do uso dos recursos hídricos não pode mais ser feita de cima para baixo.
A atuação do sistema de gestão dos recursos hídricos
O sistema de gestão dos recursos hídricos, instituído pela Lei Federal nº 9433/1997 foi concebido no contexto descrito acima, em que há uma prevalência da noção de que obras hidráulicas sempre são melhorias, de que a hidrologia pode responder a todas as questões a respeito da sazonalidade e que a participação é apenas consultiva, no máximo.
Mas apesar disso, o texto da legislação de gestão das águas no Brasil têm importantes avanços que não permitiam, em princípio, que a situação de poder sobre a água continuasse a ser a mesma e, por isso, passou a ser geradora de conflitos entre as decisões do setor elétrico, de saneamento, de irrigação, de transporte etc., entre a questão quantidade versus qualidade das águas, entre as decisões federais e as estaduais, dentre outras.
De fato, a menção acima dá um panorama da situação de conflito institucional em que se encontra hoje a relação entre o setor elétrico, o setor de transportes aquaviários, o setor de abastecimento de água e coleta de esgotos dentre outros e o sistema de gestão dos recursos hídricos, que visa arbitrar, compor e prevenir esses conflitos.
Demais disso, a legislação de gestão dos recursos hídricos trouxe fundamento jurídico para que os setores usuários da água e os Estados federados passassem a questionar a regularidade das decisões previamente tomadas por um setor isoladamente e pela Administração Pública federal, em razão do princípio dos usos múltiplos da água.
Como leitor pôde perceber, o objetivo deste capítulo não é o de simplesmente comentar a legislação de recursos hídricos vigente, mas muito mais contextualizá-la, mostrar suas fragilidades e possibilidades, que é o que se espera de profissionais que tenham passado por um curso de especialização em direito ambiental.
Assim, é oportuno lembrar, na esteira do que já se estudou no primeiro capítulo deste material didático, os instrumentos de gestão dos recursos hídricos, contidos na Lei Federal nº 9433/1997:
Art. 5º São instrumentos da Política Nacional de Recursos Hídricos:
I - os Planos de Recursos Hídricos;
II - o enquadramento dos corpos de água em classes, segundo os usos preponderantes da água;
III - a outorga dos direitos de uso de recursos hídricos;
IV - a cobrança pelo uso de recursos hídricos;
V - a compensação a municípios;
VI - o Sistema de Informações sobre Recursos Hídricos.
Nesta lista apresentada acima, constam claramente instrumentos de comando e controle (C&C – planos, enquandramentos, outorgas e sistemas de informações) e instrumentos econômicos (IE – cobrança e compensações). Mas o que se deve perceber, no entanto é que todos esses instrumentos não são independentes entre si, ou melhor, devem ser aplicados em conjunto e não separadamente.
Isso porque, a lei determina isso expressamente e o sistema recomenda de modo insistente. Basta verificar o que consta no art. 13 da Lei Federal nº 9433/97, por exemplo, e no art. 3º da Resolução nº 37/2004 do Conselho Nacional dos Recursos Hídricos (a qual será comentada a seguir). Ambos os dispositivos recomendam claramente que a outorga de uso da água, que é uma autorização para que certa quantidade de água seja usada de determinada maneira, só pode ser concedida pela Agência Nacional de Águas se no plano de bacia (discutido e aprovado pelo Comitê de Bacia) estiver previsto o uso da água para aquele fim, de modo a não inviabilizar os demais usos. In veribs:
Art. 13. Toda outorga estará condicionada às prioridades de uso estabelecidas nos Planos de Recursos Hídricos e deverá respeitar a classe em que o corpo de água estiver enquadrado e a manutenção de condições adequadas ao transporte aquaviário, quando for o caso.
Parágrafo único. A outorga de uso dos recursos hídricos deverá preservar o uso múltiplo destes.
É neste sentido, aliás, que entendem vários doutrinadores de renome nacional, tais como Christian Caubet e Paulo Affonso Leme Machado, praticamente não existindo juristas (à exceção dos que trabalham nas agências governamentais que emitem as outorgas), que afirmem ser possível a interpretação de que as outorgas de uso da água podem ser emitidas sem o lastro do plano de bacia, por exemplo. Mas isso não acaba ocorrendo na realidade, pois os planos ainda não foram elaborados e aprovados nos vários âmbitos do sistema de gestão dos recursos hídricos, como prevê a lei, e a saída (irregular, diga-se de passagem) encontrada foi a emissão de outorgas para os mais variados usos sem a previsão em planos ou o enquadramento dos corpos d’água. Isso se deve à resistência dos setores de se submeter à gestão do sistema dos recursos hídricos, cujas competências estão definidas na mesma Lei Federal nº 9433/1997:
Art. 32. Fica criado o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos, com os seguintes objetivos:
I - coordenar a gestão integrada das águas;
II - arbitrar administrativamente os conflitos relacionados com os recursos hídricos;
III - implementar a Política Nacional de Recursos Hídricos;
IV - planejar, regular e controlar o uso, a preservação e a recuperação dos recursos hídricos;
V - promover a cobrança pelo uso de recursos hídricos.
Por sua vez, a Lei 9984/2000, que alterou a Lei nº 9433/1997 estabelece que o sistema está composto da seguinte maneira:
Art. 33. Integram o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos:
I – o Conselho Nacional de Recursos Hídricos;
I-A. – a Agência Nacional de Águas;
II – os Conselhos de Recursos Hídricos dos Estados e do Distrito Federal;
III – os Comitês de Bacia Hidrográfica;
IV – os órgãos dos poderes públicos federal, estaduais, do Distrito Federal e municipais cujas competências se relacionem com a gestão de recursos hídricos;
V – as Agências de Água.
E, de acordo com esse arranjo institucional alterado pela Lei nº 9984/2000, como já dito acima, o órgão integrante do sistema criado especialmente para gerir a bacia hidrográfica, e que tem competência para concretizar os objetivos, diretrizes e fundamentos da participação ampla e descentralização da gestão elencados na legislação é o Comitê de Bacia:
Art. 37. Os Comitês de Bacia Hidrográfica terão como área de atuação:
I - a totalidade de uma bacia hidrográfica;
II - sub-bacia hidrográfica de tributário do curso de água principal da bacia, ou de tributário desse tributário; ou
III - grupo de bacias ou sub-bacias hidrográficas contíguas. (...)
Art. 38. Compete aos Comitês de Bacia Hidrográfica, no âmbito de sua área de atuação:
I - promover o debate das questões relacionadas a recursos hídricos e articular a atuação das entidades intervenientes;
II - arbitrar, em primeira instância administrativa, os conflitos relacionados aos recursos hídricos;
III - aprovar o Plano de Recursos Hídricos da bacia;
IV - acompanhar a execução do Plano de Recursos Hídricos da bacia e sugerir as providências necessárias ao cumprimento de suas metas;
V - propor ao Conselho Nacional e aos Conselhos Estaduais de Recursos Hídricos as acumulações, derivações, captações e lançamentos de pouca expressão, para efeito de isenção da obrigatoriedade de outorga de direitos de uso de recursos hídricos, de acordo com os domínios destes;
VI - estabelecer os mecanismos de cobrança pelo uso de recursos hídricos e sugerir os valores a serem cobrados;
VII - (VETADO)
VIII - (VETADO)
IX - estabelecer critérios e promover o rateio de custo das obras de uso múltiplo, de interesse comum ou coletivo. (...)
Art. 39. Os Comitês de Bacia Hidrográfica são compostos por representantes:
I - da União;
II - dos Estados e do Distrito Federal cujos territórios se situem, ainda que parcialmente, em suas respectivas áreas de atuação;
III - dos Municípios situados, no todo ou em parte, em sua área de atuação;
IV - dos usuários das águas de sua área de atuação;
V - das entidades civis de recursos hídricos com atuação comprovada na bacia. (...)
§ 2º Nos Comitês de Bacia Hidrográfica de bacias de rios fronteiriços e transfronteiriços de gestão compartilhada, a representação da União deverá incluir um representante do Ministério das Relações Exteriores.
§ 3º Nos Comitês de Bacia Hidrográfica de bacias cujos territórios abranjam terras indígenas devem ser incluídos representantes:
I - da Fundação Nacional do Índio - FUNAI, como parte da representação da União;
II - das comunidades indígenas ali residentes ou com interesses na bacia. (...)
Em outras palavras, não há como não concluir que é o Comitê de Bacia, formado por representantes do Poder Público, dos usuários e da sociedade civil local, o órgão que tem a competência para deliberar sobre a forma pela qual se dará o uso da água de uma bacia hidrográfica, como já se disse anteriormente.
É nesta instância, portanto, que se fazem sentir os princípios jurídicos da participação da sociedade e da descentralização na gestão dos recursos hídricos, insertos no art. 1º, VI da Lei federal nº 9433/1997. Aliás, estes princípios gozam vigência e eficácia e, portanto, têm de ser levados em consideração no momento em que se avalia a licitude dos atos administrativos necessários à concessão da outorga de um potencial hidrelétrico ou da outorga de uso de certa quantidade de água para todos fins.
Ou ainda, como já esclarecido acima, não é possível que atos administrativos sejam emitidos pelos órgãos vinculados ao sistema de gestão dos recursos hídricos, sem que estes princípios jurídicos sejam observados, pois servem justamente para aperfeiçoar a eficácia social da norma jurídica e, portanto, sua aplicação não é dispensável.
Assim, é o Comitê de bacia hidrográfica que diz o quanto de água será usado por cada setor da economia e em que condições.
O planejamento de uso dos recursos hídricos
Os dispositivos que regulam os planos de bacias no âmbito nacional/federal constam nos dispositivos da Lei Federal nº 9433/1997 a seguir:
Art. 6º Os Planos de Recursos Hídricos são planos diretores que visam a fundamentar e orientar a implementação da Política Nacional de Recursos Hídricos e o gerenciamento dos recursos hídricos.
Art. 7º Os Planos de Recursos Hídricos são planos de longo prazo, com horizonte de planejamento compatível com o período de implantação de seus programas e projetos e terão o seguinte conteúdo mínimo:
I - diagnóstico da situação atual dos recursos hídricos;
II - análise de alternativas de crescimento demográfico, de evolução de atividades produtivas e de modificações dos padrões de ocupação do solo;
III - balanço entre disponibilidades e demandas futuras dos recursos hídricos, em quantidade e qualidade, com identificação de conflitos potenciais;
IV - metas de racionalização de uso, aumento da quantidade e melhoria da qualidade dos recursos hídricos disponíveis;
V - medidas a serem tomadas, programas a serem desenvolvidos e projetos a serem implantados, para o atendimento das metas previstas;
VI - (VETADO)
VII - (VETADO)
VIII - prioridades para outorga de direitos de uso de recursos hídricos;
IX - diretrizes e critérios para a cobrança pelo uso dos recursos hídricos;
X - propostas para a criação de áreas sujeitas a restrição de uso, com vistas à proteção dos recursos hídricos.
Art. 8º Os Planos de Recursos Hídricos serão elaborados por bacia hidrográfica, por Estado e para o País.
Em suma, o plano de uso da bacia hidrográfica é o documento elaborado e discutido no seio do Comitê de Bacia, com a participação de todos os setores (público, usuários e sociedade), no qual estão definidos os usos que serão feitos da água da bacia. A respeito da importância do planejamento para a sustentabilidade do uso dos recursos hídricos, a doutrina assevera que:
O planejamento dos recursos hídricos visa à avaliação prospectiva das demandas e das disponibilidades desses recursos e a sua alocação entre usos múltiplos, de forma a obter máximos benefícios econômicos e sociais. O que não se pode olvidar é que há previsão de escassez de água, e por isso é necessária a alocação de recursos financeiros (que são limitados...), para se atender a usos múltiplos, sendo que os critérios para esta tomada de decisão são eminentemente políticos.
A propósito da metodologia desse planejamento, a doutrina ensina que este se dá dividindo-se o processo em etapas que prevêem o diagnóstico (de quantidade e qualidade) do que se encontra no presente momento e o que se espera, isto é, os cenários (de alta ou de baixa) que podem vir a ocorrer. Isso é essencial para que decisões possam ser tomadas e inseridas no plano.
Assim sendo, é evidente que não se pode abrir mão do planejamento de uso dos recursos hídricos, não só por força dos instrumentos normativos, mas também em razão dos relevantes fundamentos técnicos descritos acima. Ainda mais quando se tem em mente que do planejamento depende a emissão das outorgas de uso da água. Afinal as outorgas estão condicionadas às prioridades de uso estabelecidas nos Planos de Recursos Hídricos, ao respeito à classe em que o corpo de água estiver enquadrado e à manutenção de condições adequadas aos usos prioritários, mas devendo preservar os usos múltiplos dos recursos hídricos. Em outras palavras, a outorga não pode ser efetuada sem que sejam conhecidas as prioridades de usos e sem que elas estejam estabelecidas nos Planos de Recursos Hídricos.
No mesmo sentido, segue a norma estabelecida pelo Conselho Nacional dos Recursos Hídricos – CNRH (Resolução nº 37/2004), que estabeleceu “diretrizes para a outorga de recursos hídricos para a implantação de barragens em corpos de água de domínio dos Estados, do Distrito Federal ou da União”:
Art. 2º Para efeito desta Resolução consideram-se:
I - barragem: estrutura construída transversalmente em um corpo de água, dotada de mecanismos de controle com a finalidade de obter a elevação do seu nível de água ou de criar um reservatório de acumulação de água ou de regularização de vazões;
II - reservatório: acumulação não natural de água destinada a quaisquer de seus usos múltiplos; (...)
VII - declaração de reserva de disponibilidade hídrica: ato administrativo a ser requerido para licitar a concessão ou autorizar o uso de potencial de energia hidráulica, nos termos previstos no art. 7o da Lei no 9.984, de 17 de julho de 2000.
Art.3º O interessado, na fase inicial de planejamento do empreendimento, deverá solicitar à respectiva autoridade outorgante a relação de documentos e o conteúdo dos estudos técnicos exigíveis para análise do correspondente requerimento de outorga de recursos hídricos. (...)
§ 2º Os estudos técnicos visam compatibilizar a finalidade, características da barragem e sua operação com os Planos de Recursos Hídricos, observando os usos múltiplos, os usos outorgados, as acumulações, captações, derivações ou lançamentos considerados insignificantes e a manutenção das condições adequadas ao transporte aqüaviário, quando for o caso. (...)
Art. 4º O requerimento de outorga de recursos hídricos para a implantação de barragens será formulado à autoridade outorgante e instruído com, no mínimo: (...)
§ 3º Nos casos de requerimento de outorga de recursos hídricos que alterem significativamente o regime, a quantidade ou a qualidade do corpo de água onde se localiza o empreendimento, deverão ser observadas as diretrizes emanadas do respectivo comitê de bacia hidrográfica, conforme competências estabelecidas na legislação específica.
Art. 5º A autoridade outorgante, ao avaliar os estudos técnicos, observará, no âmbito da respectiva bacia hidrográfica, entre outros: (...)
II - a disponibilidade hídrica para atendimento aos usos previstos para o empreendimento, considerando-se as demandas hídricas atuais e futuras, observados os planos de recursos hídricos e as legislações pertinentes; (...)
Pois, em verdade, a outorga é um ato administrativo que faz parte de um todo já mencionado acima: o sistema de gestão dos recursos hídricos. Ou melhor, ela não é um ato isolado e independente dos demais instrumentos de gestão dos recursos hídricos. Para ser emitida é preciso que esteja em sintonia com os demais. É o que ensina a doutrina, já mencionada acima, que recomenda que os planos de recursos hídricos e o enquadramento dos corpos de águas em classes de uso preponderante são indissociáveis.
Ou seja, a melhor doutrina nacional do direito ambiental e dos recursos hídricos dá razão à tese de que a outorga de uso da água para uma grande obra hidráulica, como um reservatório de usina hidrelétrica ou canais de irrigação, não deve ser concedida sem que haja, no mínimo, consulta ao Comitê e, respeito às diretrizes do Plano de Bacia, quando este já estiver aprovado pelo Comitê. Pois, não só o Plano de Bacia deve assegurar os usos múltiplos, mas também a outorga (ou reserva de disponibilidade hídrica).
Não se pode mais tolerar a prevalência de um uso sobre o outro, ainda mais quando aquele não é um uso prioritário, como o abastecimento humano e dessedentação de animais. Portanto, não se pode mais aceitar nem que outorgas nem que inventários setoriais prevaleçam sobre os planos de bacia, pois estes são os instrumentos de planejamento em que se buscam as chamadas soluções de compromisso em que não só um uso é maximizado, mas os usos múltiplos são observados.
O (des)respeito à decisão política de proporcionar os usos múltiplos da água
É em razão desse princípio, o de que a água deve ser usada de modo a permitir os seus múltiplos usos, que não é mais aceitável que um setor sozinho continue ditando como se dará o uso da água de determinada bacia hidrográfica, sendo necessária a participação intersetorial efetiva, de modo que as decisões de um não se sobreponham aos demais, evitando-se conflitos futuros. A gestão dos recursos hídricos exige esforços, portanto, de coordenação multidisciplinar e intersetorial, como conseqüência dos atributos e das peculiaridades do recurso que se pretende gerir. É algo inerente ao recurso hídrico, incontornável, e que independe das normas jurídicas e das instituições que possam existir. Ignorar esse fato é desconhecer a realidade, com sérios riscos de conflitos para o futuro.
Outrossim é preciso insistir que o planejamento de recursos hídricos é mais complexo que os setoriais, que ainda e infelizmente vêm mantendo por vezes posturas míopes, de levar em conta apenas e tão somente a maximização do aproveitamento financeiro da acumulação de água. Ao contrário do que acontece na definição dos usos da água, a definição dos objetivos de planejamento dos recursos hídricos é muito mais complexa, uma vez que envolve os anseios da sociedade.
Atualmente, a ênfase está na preservação da qualidade da água (e de todo o ambiente) que, de certa forma, foi comprometida ao longo dos anos pelo planejamento setorial. No período recente, os projetos de recursos hídricos foram desenvolvidos para atingir o objetivo básico de eficiência econômica, o que não é ruim, mas não o suficiente para se garantir a sustentabilidade.
Um grande número de obras hidráulicas (as “melhorias”) foram projetadas e executadas contemplando um único uso (em geral, a geração de energia hidrelétrica, a irrigação etc.) e um único objetivo (a maximização da eficiência econômica). Mas a partir da década de 80 do Século XX, as reivindicações da população brasileira por maior participação no processo decisório e, em especial, os problemas de redistribuição de renda fizeram com que a administração pública enfatizasse o objetivo social sobre o econômico.
E como a gestão dos recursos hídricos é decisão política, motivada pela escassez relativa da água, não se pode permitir que uma decisão setorial possa prevalecer ou determinar uma decisão da instância política competente para a tomada de decisão. Não é admissível que um o setor apresente um estudo técnico, um inventário de aproveitamentos e obrigue os demais atores políticos a aceitá-lo, sem qualquer discussão dentro do Comitê de Bacia.
Quando isso ocorre, e não é raro no caso brasileiro, inverte-se a ordem dos fatores, pois toma-se de ante-mão a decisão política de aproveitar a água prioritariamente para determinados fins e, depois, justifica-se tecnicamente essa decisão, o que se consubstancia num equívoco técnico grave.
Em outras palavras, ao invés de viabilizar os múltiplos usos que podem ser feitos da água ao mesmo tempo, a decisão forçará a que os demais usuários da bacia se submetam à conveniência de um único setor, o que é ilegal, diante do que preconiza a legislação federal de recursos hídricos, o que reforça ainda mais a constatação da doutrina de que no Brasil, assim como em outros países em desenvolvimento, constata-se um impasse entre as leis instituidoras das diretrizes de gestão dos Recursos Hídricos e a sua aplicação na realidade.
Síntese do que foi estudado no capítulo:
A água é um bem escasso e apropriado em diferentes proporções pela população mundial, situação esta que pode se agravar diante das mudanças climáticas em curso. Assim, os modelos de gestão de água, que privilegiam as obras hidráulicas de grande porte como soluções para a escassez precisam ser revistas, de modo que a gestão, isto é, as decisões políticas sobre quem, quando e como se pode usar a água sejam tomadas de modo que os diferentes usos e projetos sejam compatibilizados. É para isso que existem o sistema e os instrumentos de gestão dos recursos hídricos, que ainda não funcionam na sua plenitude, o que evidencia um descompasso entre a realidade normativa e a realidade fática brasileira.
Abertura do capítulo:
O presente capítulo trata da principal questão que envolve o direito dos recursos hídricos no momento: como prevalece um uso da água diante dos demais. Qual a situação de escassez atual, como essa situação mudará no contexto do aquecimento global e quais são os dispositivos jurídicos existentes para compor os conflitos decorrentes dessa situação.
TEXTO
No capítulo adiante, apresentamos algumas questões relativas ao uso da água no Brasil e no mundo, as quais estão colocadas em perspectiva, isto é, em relação ao aquecimento global e, em especial, às informações divulgadas pelo Painel Intergovernamental de Mudanças Climáticas, das Nações Unidas, que revelam que o aumento da temperatura em nível global tem chegado a níveis tais que ameaçam a reprodução da vida em vários locais do planeta e também o chamado ciclo hidrológico. São levadas em conta também as técnicas de gestão da água, as formas pelas quais a sociedade participa dessa gestão e o direito brasileiro dos recursos hídricos, tudo para que o aluno tenha noção do contexto no qual as normas jurídicas são (ou deveriam ser) aplicadas.
A crise da escassez
Como veremos adiante, o aquecimento global e o uso perdulário da água estão fazendo com que o ciclo hidrológico, ou melhor, o caminho que a água percorre na natureza (em razão da evaporação, precipitação e escoamento que ocorre naturalmente), seja profundamente alterado, causando uma crise de disponibilidade desse recurso inestimável à manutenção da vida. O autor francês Edgar Morin vai mais além e constata que vivemos numa espécie de agonia planetária, caracterizada pela extinção de espécies de seres vivos e de culturas ancestrais, em razão da adoção de modelos tecnicistas de gestão dos recursos naturais que, ao invés de resolver problemas, apenas os fazem crescer mais e mais. Essa agonia planetária diagnosticada por Morin culmina com o que o autor chamou de policrise.
No entanto, essa policrise fica mais evidente a partir da análise dos dados relativos à disponibilidade de água no mundo e, principalmente, dos dados de como está o acesso à água, o que é extremamente relevante quando se tem em mente que somente 1% de toda a água doce é, teoricamente, disponível para o consumo humano.
Em outras palavras, o planeta Terra tem mais de 75% sua superfície coberta por água, mas apenas uma ínfima quantidade está realmente disponível ao consumo humano. E, de fato, a pequena quantidade de água doce disponível no planeta para o consumo humano é um dado ainda mais preocupante, quando se sabe e facilmente percebe que o acesso a ela é muito desigual, ou melhor, mais de 1 bilhão de seres humanos vivem sem água potável, e mais de 2 bilhões não têm acesso a instalações sanitárias adequadas, o que evidencia claramente a profunda desigualdade de acesso aos recursos naturais, também chamada de injustiça ambiental, como vimos no primeiro capítulo.
Por causa disso, segundo divulga a Organização Mundial da Saúde – OMS, vinculada às Nações Unidas, anualmente, morrem mais de 1 milhão de pessoas em decorrência da diarréia e outras doenças de veiculação hídrica em todo o mundo. A maioria dessas mortes é de crianças com menos de cinco anos e em países em desenvolvimento.
Acompanhando essa lamentável tragédia humana, está também uma tragédia econômica, a qual poderia muito bem ser evitada, uma vez que para cada dólar investido em saneamento e fornecimento de água, o retorno econômico poderia variar de R$ 3,00 a R$ 34,00. Ou seja, fazer cortes nos investimentos em saneamento ambiental significa um imenso prejuízo para a economia como um todo, além de se permitir que o quadro de mortes por doenças continue desastroso.
E, diante desse quadro, as projeções para o futuro não poderiam ser mais dramáticas, uma vez que se estima que a demanda de água praticamente dobrará nos próximos vinte anos. Em 2025, por exemplo, avalia-se que a demanda por água poderá superar a oferta em mais de 50%. Isso levará a que 4 bilhões de pessoas fiquem sem o suprimento indispensável de água para as suas necessidades básicas e, assim, dois terços das pessoas do mundo sequer terão acesso à água potável.
É por conta dessas circunstâncias alarmantes que o pensador Edgar Morin argumenta que o mundo vive uma situação de policrise, a qual é fruto de uma ciência fragmentada em saberes estanques, a qual não tem dado conta de resolver os problemas gerados pelas medidas que ela própria preconizou. Em outras palavras, uma ciência que não tem o compromisso de ser sustentável provoca desigualdades, mortes e prejuízo econômico para toda a humanidade.
Essas desigualdades evidenciam, ainda, na disparidade que existe entre países desenvolvidos e em desenvolvimento, quando o assunto é armazenamento de água para a satisfação de necessidades humanas, afinal, globalmente, o acesso à infra-estrutura é bastante diferente. Por exemplo: os Estados Unidos da América armazenam cerca de 6000 metros cúbicos de água por habitante, enquanto que a Etiópia é capaz de armazenar apenas 43.
No Brasil, as desigualdades percebidas em nível mundial também se repetem, mesmo que o país possua 12% das reservas mundiais de água doce em seu território. De fato, a quantidade de água existente no território brasileiro, quando comparada com a de continentes como a Europa e a África, é gigantesca. Mas mesmo assim o brasileiro (e em especial o mais pobre) já enfrenta a crise de escassez, justamente porque o acesso à água é desigual.
O aquecimento global
E o aquecimento global tem sido indicado como um fato que fará com que essa situação de crise fique ainda pior. Aliás, os dados são particularmente preocupantes, principalmente porque não se tem ainda a exata medida do que pode vir a acontecer. Mas alguns efeitos mais visíveis já têm sido confirmados: a temperatura média do planeta subiu quase 1º C no último século e, por isso, nas últimas décadas, geleiras tidas antigamente como eternas começaram a derreter, enchentes e secas se tornaram mais violentas, ondas de calor (em especial na Europa) mataram milhares de pessoas (notadamente os idosos) e um furacão atingiu o sul do Brasil.
Nos próximos 100 anos, estima-se que a temperatura média global poderá aumentará entre 1ºC e 6ºC, fatos estes que são provas de que as mudanças climáticas causadas pela poluição são enormes, rápidas e perigosíssimas, não só para os seres humanos, mas também para as outras espécies do planeta, tal como os ursos polares e os corais, cujos hábitats estão diminuindo rapidamente.
Entretanto, as medidas para conter as mudanças climáticas não são adotadas em razão da resistência de parte dos países ricos (como os Estados Unidos) e sua indústria petrolífera, que investem pesado em confundir a opinião pública. Em 2003, o presidente George W. Bush chamou de “fruto da burocracia” um relatório da Agência Americana de Proteção Ambiental indicando as conseqüências do aquecimento global para os Estados Unidos. No ano seguinte, a Casa Branca proibiu a agência de fazer qualquer referência aos problemas climáticos, o que foi desmascarado em 2005 por um dos técnicos que veio a público revelar a política do governo de esconder a verdade.
Mais recentemente, têm-se falado até mesmo em benefícios do aquecimento global, pis a diminuição da calota polar abriria novas rotas de navegação comercial, que ficavam congeladas a maior parte do tempo, bem como a possibilidade de se prospectar petróleo em áreas de antigas geleiras derretidas, cuja extensão e espessura impediam o acesso ao “outro negro”. Mas o que os entusiastas do efeito estufa esquecem é que essas mesmas geleiras abastecem os rios que são usados no abastecimento de grandes cidades e na irrigação da agricultura e, conseqüentemente, o seu desaparecimento coloca em risco todos esses usos da água.
Mas apesar de todos os esforços do lobby da indústria do petróleo em negar que os gases do efeito estufa: dióxido de carbono, metano e óxido nitroso, têm feito com que o planeta esteja cada vez mais quente, o fato é que a situação pode piorar ainda mais, afinal, todos os transtornos percebidos até agora são decorrência do aumento de apenas 1ºC na temperatura média do planeta. Ou seja, a perspectiva é catastrófica também do ponto de vista econômico, pois os prejuízos com desastres naturais (secas e enchentes pronunciadas) ao redor do mundo têm aumentado. Ainda segundo os dados da ONU, forma perdidos mais de 55 bilhões de dólares em 2002. Em 2003, o número subiu para 60 bilhões e esse número continua crescendo. Estima-se que as perdas chegarão a 150 bilhões de dólares por ano na próxima década. Aliás, avalia-se que, se o aquecimento global continuar no ritmo atual, dentro de algumas décadas, o Produto Interno Bruto mundial encolherá entre 5% e 20% em decorrência de secas, inundações e furacões, os quais se intensificam em violência e ficam cada vez mais freqüentes com o aumento da temperatura dos oceanos.
O Painel Intergovernamental de Mudanças Climáticas, das Nações Unidas, divulgou três relatórios em 2007 contendo os dados do aumento da temperatura do planeta e, em especial, os impactos esperados calculados pelos cientistas. E as perspectivas não são nada animadoras, uma vez que se previu que o rendimento da agricultura e da pecuária também será profundamente afetado, principalmente na América do Sul, na África e na Ásia, o que aumentaria a fome e a ocorrência de doenças nas regiões mais pobres do mundo. Esses efeitos serão reflexos não propriamente do aumento da temperatura, mas da maior escassez de água que esse aquecimento acarreta. Assim, a segurança alimentar mundial e, em especial dos mais pobres, estará cada vez mais ameaçada. Em verdade, as estimativas são de que o aquecimento global vai condenar cerca de 75 a 125 milhões de pessoas à ameaça da fome.
A crise, portanto, evidencia-se não só pela escassez, como também pela desigualdade, tanto no que concerne ao acesso à água, quanto no que pertine à desproporcionalidade dos efeitos decorrentes da sua falta. No hemisfério Norte, localizam-se os países ricos, com maior infra-estrutura hidráulica instalada, e que são maiores responsáveis pelo aquecimento global, pois foram os que historicamente mais emitiram gases causadores do efeito estufa e que, por isso, estão arrolados no chamado Anexo I, do Protocolo de Kyoto, pelo qual estão obrigados a diminuir suas emissões de gases do efeito estufa para níveis inferiores aos de 1990. Todavia, é nos países em desenvolvimento que a escassez de água será sentida com mais intensidade.
Sendo assim, fica claro ainda a desigualdade, também chamada de injustiça ambiental (e agora climática), verificada entre países ricos e pobres, sendo que estes ficarão cada vez mais sedentos, em razão do modelo de desenvolvimento predatório dos ricos.
O uso da água
Todavia, apesar das rápidas mudanças no ciclo hidrológico ocasionadas pelo aquecimento global é importante notar que o modo de se gerir os usos de água no mundo não tem sido modificada, mesmo diante da comprovação de que produzem deigualdades e injustiças. A resposta dos experts em gestão de recursos hídricos para o problema da escassez tem sido sempre a utilização da lógica de mercado, que apenas coisifica a água, esquecendo-se que a água é um elemento natural, descomprometido com qualquer uso ou utilização.
Isto é, a água vem perdendo seus aspectos simbólicos, sua associação a fenômenos culturais e religiosos e, passa a ser encarada apenas como insumo produtivo, apropriado desproporcionalmente por alguns setores usuários em detrimento de outros. Exemplo disso é o quanto de água utilizado para a produção dos mais variados itens: para se obter 1 quilo de milho, gasta-se 1400 litros de água; 1 quilo de arroz, representa o uso de 1910 litros de água; para produzir 1 quilo de carne, são necessários 15.000 litros; para cada litro de cerveja, são gastos 7 litros de água; 1 quilo de alumínio consome o equivalente a 100000 litros de água; e a linha de produção de 1 automóvel utiliza (ou inutiliza, dependendo do ponto de vista) 400000 litros de água.
Essa distribuição desigual entre os vários setores reflete, de fato, o quanto de poder que cada um dispõe, dado que a água é escassa e disputada. Mas apesar de ser chamada de recurso hídrico e ser a matéria prima de vários setores da economia, a água ainda é essencial à manutenção da vida no planeta. Afinal, sem a água seria impossível estabelecer as condições necessárias para a existência das espécies, bem como garantir as condições essenciais à manutenção da vida humana.
E, por conta dessa diferença de visões acerca da água e suas finalidades, esta tem sido objeto de infindáveis disputas. Em outras palavras, o uso deste recurso é sujeito a conflitos entre distintos projetos, sentidos e fins.
E os extperts em gestão de recursos hídricos, muitas vezes, parecem estar mais preocupados com a eficiência dos investimentos em estruturas hidráulicas do que com os cidadãos a cujas demandas esses investimentos deveriam suprir. Aliás, eles se comportam assim porque sua resposta para todos os problemas relacionados à oferta e disponibilidade de água está, quase sempre, na edificação de obras hidráulicas, as quais são denominadas de melhorias em cursos d’água, como se o homem pudesse dominar beneficamente a natureza, ou ainda são chamadas de medidas estruturais, as quais são obras de engenharia civil: diques, canais, barragens, comportas etc.
No entanto, o que se vêm percebendo no mundo inteiro é que as medidas estruturais, uma vez realizadas, podem tanto aumentar o número e o volume das cheias, assim como piorar a escassez. Com efeito, essas medidas alteram de tal maneira o ciclo hidrológico, que a natureza acaba sendo impedida, por incrível que pareça, de promover os fenômenos reguladores que ela sempre propiciou. Essa situação já foi verificada e documentada em rios espalhados por todo o mundo, a exemplo do Reno, do Bamaputra, do Loire e do Mississipi.
Os reservatórios de acumulação, por exemplo, seguem uma lógica que não respeita as condições naturais e impõe uma modificação profunda no regime hídrico dos rios, modificando-os radicalmente: o que antes era um conjunto de saltos e corredeiras, passa a ser um grande lago artificial cujo volume varia, ao sabor do desejo do seu administrador. Aliás, o aproveitamento dos rios vem sendo pensado quase que exclusivamente a partir dessa lógica do reservatório de acumulação.
Portanto, é certo que a construção de obras hidráulicas, dentre as quais os reservatórios de água, que têm por objetivo regularizar o suprimento de água doce, não raro se mostram insuficientes e, pior, acabam por prejudicar, no longo prazo, a oferta natural de água, pois alteram o regime de drenagem dos corpos d’água onde são edificadas de modo quase irreversível.
A alternativa que se apresenta em muitos lugares, para corrigir as conseqüências das obras de engenharia, é a renaturação. E há exemplos bem interessantes disso, como o rio Loire, na França, onde foram removidas obras hidráulicas que eram obstáculos para as migrações dos peixes e no seu lugar foram promovidas obras de engenharia ecológica que restituíram o que se costuma chamar de espaços de liberdade do rio.
Outro exemplo muito interessante é o da represa Cuddebackville, no rio Neversink, nos Estados Unidos, a qual foi desmontada por razões estritamente ambientais, uma vez que impedia a migração dos mexilhões e outras formas de vida correnteza acima. Nesse país, entre 1999 e 2004 já haviam sido derrubadas mais de 145 obras hidráulicas que alteravam o ciclo hidrológico e que causaram mais prejuízos do que benefícios.
Por mais inusitado que pareça, a renaturação permite inclusive a regularização das vazões de água, na medida em que a reconstituição das matas ciliares e a das que recobrem as nascentes faz com que essas áreas renaturadas funcionem, mais tarde, como reservatórios naturais de água para o período seco, sem chuvas.
Todavia, e infelizmente, a tendência geral dentre os experts em gestão de recursos hídricos é exatamente o contrário da renaturação. Prova disso é que a construção, no decorrer do Século XX, de cerca de 800.000 represas de pequeno porte e, de mais de 40.000 barragens de grande porte, causou a transformação radical do ambiente de mais de 60% dos rios do mundo, que passaram a disponibilizar cada vez menos água, não só por causa do aquecimento global, como visto acima, mas também por conta da alteração do regime hídrico do próprio rio causado pelas medidas estruturais.
A hidrologia e o aproveitamento de bacias hidrográficas
A idéia de regular a vazão dos rios usando represas não é nova, muito pelo contrário, mas a planificação sistemática desta idéia começou no início do século XIX e, por razões sobretudo tecnológicas, tornou-se um padrão de gestão dos rios das sociedades modernas no início da segunda metade do século XX. Isto coincide com a dominação da ideologia moderna do desenvolvimentismo, que se traduz na realização de grandes obras, e na suposta prevalência de interesses gerais, que na verdade negam direitos às sociedades locais, quando contrapostos aos desejos de determinados setores do mercado. É isto que aconteceu com a maior parte das barragens e outras obras hidráulicas de grande porte instaladas no Brasil no decorrer do Século XX e neste início de Século XXI.
Mas de uns tempos para cá, as grandes obras passaram a ser contestadas, pelos custos e impactos que elas têm. Mas mesmo assim, ainda há todo um esforço técnico de justificação de grandes obras hidráulicas, por meio do argumento de que as barragens e outras obras de regularização de vazões permitem acabar com a sazonalidade da oferta de água que, segundo a justificativa dos experts, é o que torna o potencial econômico do aproveitamento da água menor.
É verdade que a água distribui-se de modo irregular, no tempo e no espaço, em função das condições geográficas, climáticas e meteorológicas, e a hidrologia surge então como o estudo da precipitação e do escoamento da água nas bacias hidrográficas, para que se possa prever a sazonalidade, o que é essencial para se fazer planejamento, construção e operação de obras hidráulicas. No entanto, o estudo da dinâmica da água na natureza, do ciclo hidrológico, passou a ser visto apenas pelo seu viés utilitarista, somente para fins de viabilizar obras que visam modificar o espaço com vistas ao aproveitamento econômico.
E, para tal mister, os hidrólogos lançam mão de modelos matemáticos que visam prever, com base em dados do passado, qual será o comportamento das vazões no futuro, de modo a projetar obras hidráulicas para dar conta da regularização das vazões. Portanto: os modelos matemáticos são técnicas que permitem representar as alternativas propostas de solução e simular condições reais que poderiam ocorrer.
Entretanto, as simplificações efetuadas em modelos matemáticos que são utilizados por hidrólogos e planejadores de obras hidráulicas nem sempre são confiáveis, apesar de fornecerem subsídios bastante úteis, pois os estudos com séries históricas apresentam algumas limitações. A principal delas é a impossibilidade de se saber a probabilidade de que ocorra no futuro imediato uma situação pior do que as registradas no passado, principalmente diante de um quadro de mudanças climáticas.
Se são discutíveis do ponto de vista da própria hidrologia, é certo de apenas modelos matemáticos não são suficientes para se decidir terminantemente a localização, o tamanho e as condições gerais de operação de uma grande obra de infra-estrutura. Todavia, atualmente, é praticamente apenas com base nos resultados desses levantamentos hidrológicos que se determina o potencial de utilização econômica de uma dada bacia hidrográfica.
No entanto, há entre os hidrólogos os que se posicionam de modo que a tomada de decisão não seja feita apenas a partir de informações apresentadas em modelos matemáticos, que simulam a realidade. Afinal, os fatores determinantes do planejamento global do aproveitamento múltiplo das águas devem ser condicionados também por elementos geográficos, econômicos, sociais e políticos.
Diante dessas circunstâncias é preciso questionar: como é que se deveria decidir então o uso da água? Para que se deve usar a água? Por que se deve alterar o regime hídrico de um curso d’água? Matar a sede das pessoas é obviamente a prioridade. Mas e depois de satisfeito o abastecimento humano? O que é mais importante? Produzir energia, irrigar, navegar, pescar, praticar esportes ou atividades de lazer? Tudo isso é compatível na mesma bacia hidrográfica? E se um uso impede a realização de outro, quem arbitra o conflito, quem decide e com que parâmetros? Essa é uma das questões mais espinhosas no estudo da água e de sua utilização pelo ser humano.
Há, dentre os hidrólogos, quem diga que gerenciar um sistema de recursos hídricos significa atuar no sentido de assegurar uma distribuição temporal e espacial da água que melhor se coadune com os interesses de uma comunidade. Por isso, é preciso verificar se num caso concreto isso ocorre verdadeiramente e, se as questões da comunidade local são levadas em consideração no momento do planejamento de uso de uma bacia hidrográfica, ou se apenas predomina a decisão tecnocrática baseada em modelos matemáticos.
E a única forma de se verificar se os anseios da sociedade local estão contemplados, no planejamento do uso da água, é se ela participou efetivamente da tomada de decisão a respeito de quais usos devem ser feitos. Ou seja, não basta simplesmente que a participação esteja enunciada na legislação como um princípio jurídico e que seja sempre lembrada em discursos de autoridades e agentes políticos. É preciso que se verifique na realidade se o conteúdo das decisões políticas se modificou, em razão da participação democrática. Afinal, a palavra participação não é auto-suficiente, nem auto-explicativa e não justifica ou legitima qualquer tipo de reunião ou de decisão pelo simples fato ser utilizada num discurso.
Por isso, é preciso verificar com profundidade a postura que o Estado brasileiro vem assumindo quando afirma praticar uma política participativa de gestão da água. Mas, por incrível que pareça, há alguns experts que limitam o conceito da participação do público em geral na gestão dos recursos hídricos ao fornecimento de informações e consultas sem caráter vinculante. Em outras palavras, a tecnocracia dos recursos hídricos entende a participação não como uma oportunidade da sociedade de deliberar acerca do planejamento e implementação de políticas públicas, mas apenas como a possibilidade da sociedade vir a receber informações ou mesmo ter um espaço para expor suas considerações, sem que isso vincule as políticas públicas.
O que é preciso registrar é que a participação só ocorre se a sociedade pode exercitar poderes efetivos de decisão, em pé de igualdade com os experts. Afinal, por definição, só se pode participar efetivamente, se se estiver entre iguais, porque sendo desiguais, não se pode participar, porque somente a sujeição é possível. Isto é, se não se pode formular pretensões e, se essas pretensões não modificam as políticas públicas, então não se pode falar em participação democrática, mas apenas em sujeição.
Em outras palavras, a democracia participativa pressupõe, por definição, a capacidade da sociedade civil de influenciar na tomada de decisão política, de modo a determinar o quanto e o como que se dará a utilização dos recursos hídricos no presente com vistas ao futuro (mediante planejamento), garantindo o acesso daqueles que, historicamente, têm sido desapossados.
Mas apesar do discurso oficial e legal insistir na democracia participativa, o que se verifica, de fato, é a predominância da tecnocracia. Aliás, o viés tecnocrático e a justificação da centralização são muito corriqueiros, mesmo que os imperativos da participação e da descentralização estejam presentes no texto legal.
De fato, a prevalência da tecnocracia estatal na formulação das políticas públicas da contemporaneidade é um fenômeno que vem sendo constatado pela ciência política há muito tempo, pois embora a democracia apareça justificada como valor da sociedade brasileira, ela é encarada como um obstáculo à concretização de uma decisão previamente gestada no seio na tecnocracia.
De todo modo, o que se pode dizer a respeito é que uma sociedade só é democrática e participativa quando os cidadãos organizados poder lançar mão de uma espécie de contra-poder social que controla, limita e modifica a tomada de decisão em matéria de recursos hídricos. Portanto, a participação democrática a que se faz menção aqui é aquela em que as soluções devem vir das bases e não decretadas autoritariamente de cima para baixo. É o que se chama de subsidiariedade, a qual conceitua-se como sendo o princípio jurídico pelo qual as decisões devem ser tomadas no nível político mais próximo possível dos destinatários dessa decisão.
Portanto, as sociedades locais não podem ser alijadas do poder de participar democraticamente da gestão da água em razão de certos interesses gerais da maioria, traduzidos nos laudos e diagnósticos dos técnicos do Estado, como alguns experts sustentam, pois é corrente na ciência política que a legitimidade no exercício do poder político, se dá através do governo da maioria e do respeito às minorias e, a organização de um estado de direito compreende a participação efetiva da sociedade na condução da vida pública. Em outras palavras, nenhuma decisão tomada pela maioria deve limitar os direitos da minoria, em particular o direito de tornar-se maioria em igualdade de condições.
Assim, não há necessidade de muita agudeza para compreender que tecnocracia e democracia são antagônicos. Desse modo, estão lançados os fundamentos suficientes e necessários para se justificar que a tomada de decisão acerca do uso dos recursos hídricos não pode mais ser feita de cima para baixo.
A atuação do sistema de gestão dos recursos hídricos
O sistema de gestão dos recursos hídricos, instituído pela Lei Federal nº 9433/1997 foi concebido no contexto descrito acima, em que há uma prevalência da noção de que obras hidráulicas sempre são melhorias, de que a hidrologia pode responder a todas as questões a respeito da sazonalidade e que a participação é apenas consultiva, no máximo.
Mas apesar disso, o texto da legislação de gestão das águas no Brasil têm importantes avanços que não permitiam, em princípio, que a situação de poder sobre a água continuasse a ser a mesma e, por isso, passou a ser geradora de conflitos entre as decisões do setor elétrico, de saneamento, de irrigação, de transporte etc., entre a questão quantidade versus qualidade das águas, entre as decisões federais e as estaduais, dentre outras.
De fato, a menção acima dá um panorama da situação de conflito institucional em que se encontra hoje a relação entre o setor elétrico, o setor de transportes aquaviários, o setor de abastecimento de água e coleta de esgotos dentre outros e o sistema de gestão dos recursos hídricos, que visa arbitrar, compor e prevenir esses conflitos.
Demais disso, a legislação de gestão dos recursos hídricos trouxe fundamento jurídico para que os setores usuários da água e os Estados federados passassem a questionar a regularidade das decisões previamente tomadas por um setor isoladamente e pela Administração Pública federal, em razão do princípio dos usos múltiplos da água.
Como leitor pôde perceber, o objetivo deste capítulo não é o de simplesmente comentar a legislação de recursos hídricos vigente, mas muito mais contextualizá-la, mostrar suas fragilidades e possibilidades, que é o que se espera de profissionais que tenham passado por um curso de especialização em direito ambiental.
Assim, é oportuno lembrar, na esteira do que já se estudou no primeiro capítulo deste material didático, os instrumentos de gestão dos recursos hídricos, contidos na Lei Federal nº 9433/1997:
Art. 5º São instrumentos da Política Nacional de Recursos Hídricos:
I - os Planos de Recursos Hídricos;
II - o enquadramento dos corpos de água em classes, segundo os usos preponderantes da água;
III - a outorga dos direitos de uso de recursos hídricos;
IV - a cobrança pelo uso de recursos hídricos;
V - a compensação a municípios;
VI - o Sistema de Informações sobre Recursos Hídricos.
Nesta lista apresentada acima, constam claramente instrumentos de comando e controle (C&C – planos, enquandramentos, outorgas e sistemas de informações) e instrumentos econômicos (IE – cobrança e compensações). Mas o que se deve perceber, no entanto é que todos esses instrumentos não são independentes entre si, ou melhor, devem ser aplicados em conjunto e não separadamente.
Isso porque, a lei determina isso expressamente e o sistema recomenda de modo insistente. Basta verificar o que consta no art. 13 da Lei Federal nº 9433/97, por exemplo, e no art. 3º da Resolução nº 37/2004 do Conselho Nacional dos Recursos Hídricos (a qual será comentada a seguir). Ambos os dispositivos recomendam claramente que a outorga de uso da água, que é uma autorização para que certa quantidade de água seja usada de determinada maneira, só pode ser concedida pela Agência Nacional de Águas se no plano de bacia (discutido e aprovado pelo Comitê de Bacia) estiver previsto o uso da água para aquele fim, de modo a não inviabilizar os demais usos. In veribs:
Art. 13. Toda outorga estará condicionada às prioridades de uso estabelecidas nos Planos de Recursos Hídricos e deverá respeitar a classe em que o corpo de água estiver enquadrado e a manutenção de condições adequadas ao transporte aquaviário, quando for o caso.
Parágrafo único. A outorga de uso dos recursos hídricos deverá preservar o uso múltiplo destes.
É neste sentido, aliás, que entendem vários doutrinadores de renome nacional, tais como Christian Caubet e Paulo Affonso Leme Machado, praticamente não existindo juristas (à exceção dos que trabalham nas agências governamentais que emitem as outorgas), que afirmem ser possível a interpretação de que as outorgas de uso da água podem ser emitidas sem o lastro do plano de bacia, por exemplo. Mas isso não acaba ocorrendo na realidade, pois os planos ainda não foram elaborados e aprovados nos vários âmbitos do sistema de gestão dos recursos hídricos, como prevê a lei, e a saída (irregular, diga-se de passagem) encontrada foi a emissão de outorgas para os mais variados usos sem a previsão em planos ou o enquadramento dos corpos d’água. Isso se deve à resistência dos setores de se submeter à gestão do sistema dos recursos hídricos, cujas competências estão definidas na mesma Lei Federal nº 9433/1997:
Art. 32. Fica criado o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos, com os seguintes objetivos:
I - coordenar a gestão integrada das águas;
II - arbitrar administrativamente os conflitos relacionados com os recursos hídricos;
III - implementar a Política Nacional de Recursos Hídricos;
IV - planejar, regular e controlar o uso, a preservação e a recuperação dos recursos hídricos;
V - promover a cobrança pelo uso de recursos hídricos.
Por sua vez, a Lei 9984/2000, que alterou a Lei nº 9433/1997 estabelece que o sistema está composto da seguinte maneira:
Art. 33. Integram o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos:
I – o Conselho Nacional de Recursos Hídricos;
I-A. – a Agência Nacional de Águas;
II – os Conselhos de Recursos Hídricos dos Estados e do Distrito Federal;
III – os Comitês de Bacia Hidrográfica;
IV – os órgãos dos poderes públicos federal, estaduais, do Distrito Federal e municipais cujas competências se relacionem com a gestão de recursos hídricos;
V – as Agências de Água.
E, de acordo com esse arranjo institucional alterado pela Lei nº 9984/2000, como já dito acima, o órgão integrante do sistema criado especialmente para gerir a bacia hidrográfica, e que tem competência para concretizar os objetivos, diretrizes e fundamentos da participação ampla e descentralização da gestão elencados na legislação é o Comitê de Bacia:
Art. 37. Os Comitês de Bacia Hidrográfica terão como área de atuação:
I - a totalidade de uma bacia hidrográfica;
II - sub-bacia hidrográfica de tributário do curso de água principal da bacia, ou de tributário desse tributário; ou
III - grupo de bacias ou sub-bacias hidrográficas contíguas. (...)
Art. 38. Compete aos Comitês de Bacia Hidrográfica, no âmbito de sua área de atuação:
I - promover o debate das questões relacionadas a recursos hídricos e articular a atuação das entidades intervenientes;
II - arbitrar, em primeira instância administrativa, os conflitos relacionados aos recursos hídricos;
III - aprovar o Plano de Recursos Hídricos da bacia;
IV - acompanhar a execução do Plano de Recursos Hídricos da bacia e sugerir as providências necessárias ao cumprimento de suas metas;
V - propor ao Conselho Nacional e aos Conselhos Estaduais de Recursos Hídricos as acumulações, derivações, captações e lançamentos de pouca expressão, para efeito de isenção da obrigatoriedade de outorga de direitos de uso de recursos hídricos, de acordo com os domínios destes;
VI - estabelecer os mecanismos de cobrança pelo uso de recursos hídricos e sugerir os valores a serem cobrados;
VII - (VETADO)
VIII - (VETADO)
IX - estabelecer critérios e promover o rateio de custo das obras de uso múltiplo, de interesse comum ou coletivo. (...)
Art. 39. Os Comitês de Bacia Hidrográfica são compostos por representantes:
I - da União;
II - dos Estados e do Distrito Federal cujos territórios se situem, ainda que parcialmente, em suas respectivas áreas de atuação;
III - dos Municípios situados, no todo ou em parte, em sua área de atuação;
IV - dos usuários das águas de sua área de atuação;
V - das entidades civis de recursos hídricos com atuação comprovada na bacia. (...)
§ 2º Nos Comitês de Bacia Hidrográfica de bacias de rios fronteiriços e transfronteiriços de gestão compartilhada, a representação da União deverá incluir um representante do Ministério das Relações Exteriores.
§ 3º Nos Comitês de Bacia Hidrográfica de bacias cujos territórios abranjam terras indígenas devem ser incluídos representantes:
I - da Fundação Nacional do Índio - FUNAI, como parte da representação da União;
II - das comunidades indígenas ali residentes ou com interesses na bacia. (...)
Em outras palavras, não há como não concluir que é o Comitê de Bacia, formado por representantes do Poder Público, dos usuários e da sociedade civil local, o órgão que tem a competência para deliberar sobre a forma pela qual se dará o uso da água de uma bacia hidrográfica, como já se disse anteriormente.
É nesta instância, portanto, que se fazem sentir os princípios jurídicos da participação da sociedade e da descentralização na gestão dos recursos hídricos, insertos no art. 1º, VI da Lei federal nº 9433/1997. Aliás, estes princípios gozam vigência e eficácia e, portanto, têm de ser levados em consideração no momento em que se avalia a licitude dos atos administrativos necessários à concessão da outorga de um potencial hidrelétrico ou da outorga de uso de certa quantidade de água para todos fins.
Ou ainda, como já esclarecido acima, não é possível que atos administrativos sejam emitidos pelos órgãos vinculados ao sistema de gestão dos recursos hídricos, sem que estes princípios jurídicos sejam observados, pois servem justamente para aperfeiçoar a eficácia social da norma jurídica e, portanto, sua aplicação não é dispensável.
Assim, é o Comitê de bacia hidrográfica que diz o quanto de água será usado por cada setor da economia e em que condições.
O planejamento de uso dos recursos hídricos
Os dispositivos que regulam os planos de bacias no âmbito nacional/federal constam nos dispositivos da Lei Federal nº 9433/1997 a seguir:
Art. 6º Os Planos de Recursos Hídricos são planos diretores que visam a fundamentar e orientar a implementação da Política Nacional de Recursos Hídricos e o gerenciamento dos recursos hídricos.
Art. 7º Os Planos de Recursos Hídricos são planos de longo prazo, com horizonte de planejamento compatível com o período de implantação de seus programas e projetos e terão o seguinte conteúdo mínimo:
I - diagnóstico da situação atual dos recursos hídricos;
II - análise de alternativas de crescimento demográfico, de evolução de atividades produtivas e de modificações dos padrões de ocupação do solo;
III - balanço entre disponibilidades e demandas futuras dos recursos hídricos, em quantidade e qualidade, com identificação de conflitos potenciais;
IV - metas de racionalização de uso, aumento da quantidade e melhoria da qualidade dos recursos hídricos disponíveis;
V - medidas a serem tomadas, programas a serem desenvolvidos e projetos a serem implantados, para o atendimento das metas previstas;
VI - (VETADO)
VII - (VETADO)
VIII - prioridades para outorga de direitos de uso de recursos hídricos;
IX - diretrizes e critérios para a cobrança pelo uso dos recursos hídricos;
X - propostas para a criação de áreas sujeitas a restrição de uso, com vistas à proteção dos recursos hídricos.
Art. 8º Os Planos de Recursos Hídricos serão elaborados por bacia hidrográfica, por Estado e para o País.
Em suma, o plano de uso da bacia hidrográfica é o documento elaborado e discutido no seio do Comitê de Bacia, com a participação de todos os setores (público, usuários e sociedade), no qual estão definidos os usos que serão feitos da água da bacia. A respeito da importância do planejamento para a sustentabilidade do uso dos recursos hídricos, a doutrina assevera que:
O planejamento dos recursos hídricos visa à avaliação prospectiva das demandas e das disponibilidades desses recursos e a sua alocação entre usos múltiplos, de forma a obter máximos benefícios econômicos e sociais. O que não se pode olvidar é que há previsão de escassez de água, e por isso é necessária a alocação de recursos financeiros (que são limitados...), para se atender a usos múltiplos, sendo que os critérios para esta tomada de decisão são eminentemente políticos.
A propósito da metodologia desse planejamento, a doutrina ensina que este se dá dividindo-se o processo em etapas que prevêem o diagnóstico (de quantidade e qualidade) do que se encontra no presente momento e o que se espera, isto é, os cenários (de alta ou de baixa) que podem vir a ocorrer. Isso é essencial para que decisões possam ser tomadas e inseridas no plano.
Assim sendo, é evidente que não se pode abrir mão do planejamento de uso dos recursos hídricos, não só por força dos instrumentos normativos, mas também em razão dos relevantes fundamentos técnicos descritos acima. Ainda mais quando se tem em mente que do planejamento depende a emissão das outorgas de uso da água. Afinal as outorgas estão condicionadas às prioridades de uso estabelecidas nos Planos de Recursos Hídricos, ao respeito à classe em que o corpo de água estiver enquadrado e à manutenção de condições adequadas aos usos prioritários, mas devendo preservar os usos múltiplos dos recursos hídricos. Em outras palavras, a outorga não pode ser efetuada sem que sejam conhecidas as prioridades de usos e sem que elas estejam estabelecidas nos Planos de Recursos Hídricos.
No mesmo sentido, segue a norma estabelecida pelo Conselho Nacional dos Recursos Hídricos – CNRH (Resolução nº 37/2004), que estabeleceu “diretrizes para a outorga de recursos hídricos para a implantação de barragens em corpos de água de domínio dos Estados, do Distrito Federal ou da União”:
Art. 2º Para efeito desta Resolução consideram-se:
I - barragem: estrutura construída transversalmente em um corpo de água, dotada de mecanismos de controle com a finalidade de obter a elevação do seu nível de água ou de criar um reservatório de acumulação de água ou de regularização de vazões;
II - reservatório: acumulação não natural de água destinada a quaisquer de seus usos múltiplos; (...)
VII - declaração de reserva de disponibilidade hídrica: ato administrativo a ser requerido para licitar a concessão ou autorizar o uso de potencial de energia hidráulica, nos termos previstos no art. 7o da Lei no 9.984, de 17 de julho de 2000.
Art.3º O interessado, na fase inicial de planejamento do empreendimento, deverá solicitar à respectiva autoridade outorgante a relação de documentos e o conteúdo dos estudos técnicos exigíveis para análise do correspondente requerimento de outorga de recursos hídricos. (...)
§ 2º Os estudos técnicos visam compatibilizar a finalidade, características da barragem e sua operação com os Planos de Recursos Hídricos, observando os usos múltiplos, os usos outorgados, as acumulações, captações, derivações ou lançamentos considerados insignificantes e a manutenção das condições adequadas ao transporte aqüaviário, quando for o caso. (...)
Art. 4º O requerimento de outorga de recursos hídricos para a implantação de barragens será formulado à autoridade outorgante e instruído com, no mínimo: (...)
§ 3º Nos casos de requerimento de outorga de recursos hídricos que alterem significativamente o regime, a quantidade ou a qualidade do corpo de água onde se localiza o empreendimento, deverão ser observadas as diretrizes emanadas do respectivo comitê de bacia hidrográfica, conforme competências estabelecidas na legislação específica.
Art. 5º A autoridade outorgante, ao avaliar os estudos técnicos, observará, no âmbito da respectiva bacia hidrográfica, entre outros: (...)
II - a disponibilidade hídrica para atendimento aos usos previstos para o empreendimento, considerando-se as demandas hídricas atuais e futuras, observados os planos de recursos hídricos e as legislações pertinentes; (...)
Pois, em verdade, a outorga é um ato administrativo que faz parte de um todo já mencionado acima: o sistema de gestão dos recursos hídricos. Ou melhor, ela não é um ato isolado e independente dos demais instrumentos de gestão dos recursos hídricos. Para ser emitida é preciso que esteja em sintonia com os demais. É o que ensina a doutrina, já mencionada acima, que recomenda que os planos de recursos hídricos e o enquadramento dos corpos de águas em classes de uso preponderante são indissociáveis.
Ou seja, a melhor doutrina nacional do direito ambiental e dos recursos hídricos dá razão à tese de que a outorga de uso da água para uma grande obra hidráulica, como um reservatório de usina hidrelétrica ou canais de irrigação, não deve ser concedida sem que haja, no mínimo, consulta ao Comitê e, respeito às diretrizes do Plano de Bacia, quando este já estiver aprovado pelo Comitê. Pois, não só o Plano de Bacia deve assegurar os usos múltiplos, mas também a outorga (ou reserva de disponibilidade hídrica).
Não se pode mais tolerar a prevalência de um uso sobre o outro, ainda mais quando aquele não é um uso prioritário, como o abastecimento humano e dessedentação de animais. Portanto, não se pode mais aceitar nem que outorgas nem que inventários setoriais prevaleçam sobre os planos de bacia, pois estes são os instrumentos de planejamento em que se buscam as chamadas soluções de compromisso em que não só um uso é maximizado, mas os usos múltiplos são observados.
O (des)respeito à decisão política de proporcionar os usos múltiplos da água
É em razão desse princípio, o de que a água deve ser usada de modo a permitir os seus múltiplos usos, que não é mais aceitável que um setor sozinho continue ditando como se dará o uso da água de determinada bacia hidrográfica, sendo necessária a participação intersetorial efetiva, de modo que as decisões de um não se sobreponham aos demais, evitando-se conflitos futuros. A gestão dos recursos hídricos exige esforços, portanto, de coordenação multidisciplinar e intersetorial, como conseqüência dos atributos e das peculiaridades do recurso que se pretende gerir. É algo inerente ao recurso hídrico, incontornável, e que independe das normas jurídicas e das instituições que possam existir. Ignorar esse fato é desconhecer a realidade, com sérios riscos de conflitos para o futuro.
Outrossim é preciso insistir que o planejamento de recursos hídricos é mais complexo que os setoriais, que ainda e infelizmente vêm mantendo por vezes posturas míopes, de levar em conta apenas e tão somente a maximização do aproveitamento financeiro da acumulação de água. Ao contrário do que acontece na definição dos usos da água, a definição dos objetivos de planejamento dos recursos hídricos é muito mais complexa, uma vez que envolve os anseios da sociedade.
Atualmente, a ênfase está na preservação da qualidade da água (e de todo o ambiente) que, de certa forma, foi comprometida ao longo dos anos pelo planejamento setorial. No período recente, os projetos de recursos hídricos foram desenvolvidos para atingir o objetivo básico de eficiência econômica, o que não é ruim, mas não o suficiente para se garantir a sustentabilidade.
Um grande número de obras hidráulicas (as “melhorias”) foram projetadas e executadas contemplando um único uso (em geral, a geração de energia hidrelétrica, a irrigação etc.) e um único objetivo (a maximização da eficiência econômica). Mas a partir da década de 80 do Século XX, as reivindicações da população brasileira por maior participação no processo decisório e, em especial, os problemas de redistribuição de renda fizeram com que a administração pública enfatizasse o objetivo social sobre o econômico.
E como a gestão dos recursos hídricos é decisão política, motivada pela escassez relativa da água, não se pode permitir que uma decisão setorial possa prevalecer ou determinar uma decisão da instância política competente para a tomada de decisão. Não é admissível que um o setor apresente um estudo técnico, um inventário de aproveitamentos e obrigue os demais atores políticos a aceitá-lo, sem qualquer discussão dentro do Comitê de Bacia.
Quando isso ocorre, e não é raro no caso brasileiro, inverte-se a ordem dos fatores, pois toma-se de ante-mão a decisão política de aproveitar a água prioritariamente para determinados fins e, depois, justifica-se tecnicamente essa decisão, o que se consubstancia num equívoco técnico grave.
Em outras palavras, ao invés de viabilizar os múltiplos usos que podem ser feitos da água ao mesmo tempo, a decisão forçará a que os demais usuários da bacia se submetam à conveniência de um único setor, o que é ilegal, diante do que preconiza a legislação federal de recursos hídricos, o que reforça ainda mais a constatação da doutrina de que no Brasil, assim como em outros países em desenvolvimento, constata-se um impasse entre as leis instituidoras das diretrizes de gestão dos Recursos Hídricos e a sua aplicação na realidade.
Síntese do que foi estudado no capítulo:
A água é um bem escasso e apropriado em diferentes proporções pela população mundial, situação esta que pode se agravar diante das mudanças climáticas em curso. Assim, os modelos de gestão de água, que privilegiam as obras hidráulicas de grande porte como soluções para a escassez precisam ser revistas, de modo que a gestão, isto é, as decisões políticas sobre quem, quando e como se pode usar a água sejam tomadas de modo que os diferentes usos e projetos sejam compatibilizados. É para isso que existem o sistema e os instrumentos de gestão dos recursos hídricos, que ainda não funcionam na sua plenitude, o que evidencia um descompasso entre a realidade normativa e a realidade fática brasileira.
