Inovações do Direito Ambiental
Prof. Rafael Filippin
Capítulo 02
Avaliação de impactos ambientais sob uma perspectiva estratégica
A avaliação de impactos ambientais é, sem dúvida, o principal instrumento vigente no direito brasileiro que tem por objetivo a concretização do princípio da prevenção. Todavia, o seu alcance, a sua profundidade e a sua abrangência ainda são motivos para polêmicas. Neste capítulo, serão alinhavados alguns argumentos no sentido de que a avaliação de impactos ambientais não pode ficar adstrita a um espaço geográfico arbitrário, de modo que o instrumento sirva de subsídio técnico efetivo para a tomada de decisão.
Neste segundo capítulo, trataremos de um tema bastante polêmico no País: o licenciamento ambiental. Mas não ficaremos aqui repetindo o que os alunos do nosso curso de especialização podem encontrar nos bons manuais de direito ambiental, a respeito do procedimento contido na conhecidíssima Resolução nº 237/1997 do Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama). Não, aqui o objetivo é outro. Ao invés de analisarmos o trâmite de um processo de licenciamento ambiental, iremos tratar de um aspecto específico desse instituto, respondendo aos seguintes questinamentos: qual o documento de conteúdo técnico que deve ser elaborado para se obter a licença ambiental? O que o empreendedor deve elaborar e apresentar ao órgão de fiscalização ambiental, para obter as licenças ambientais?
Se alguém lê o conteúdo do art. 225 da Constituição de 1988 encontrará o seguinte:
Art. 225. (...) § 1º - Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público: (...)
IV - exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade;
Assim, uma resposta dogmaticamente óbvia para as questões anteriores seria, portanto: o estudo prévio de impacto ambiental (EPIA). Mas no presente momento dois movimentos em sentidos contrários estão sendo percebidos no seio dos órgãos de fiscalização ambiental do Brasil.
De um lado, há a decisão política de vários níveis de governo no sentido de se agilizar os processos de licenciamento ambiental e baratear os custos das empresas de menor porte com a elaboração de diagnósticos técnicos, o que faz com que para determinados empreendimentos esteja sendo proposto (e inclusive praticado em alguns estados) deixar-se a exigência do EPIA de lado para se adotar um outro documento, menos complexo, em seu lugar.
Por outro lado, há uma forte articulação dos movimentos sócio-ambientais no sentido de exigir dos governos que abandonem a necessidade de um processo de licenciamento ambiental para cada empreendimento, aceitando diagnósticos técnicos que levem em consideração todo um conjunto de empreendimentos projetados, uma vez que isolados, estes apresentam determinados impactos, mas quando existem em conjunto, os impactos não se limitam a apenas um somatório dos impactos individuais. Muito pelo contrário.
Os impactos ambientais de distintos empreendimentos interagem entre si, conjugam-se, e passam a apresentar efeitos combinados. Esses efeitos combinados são chamados pela melhor doutrina do direito ambiental como problemas ecológicos de segunda geração. Torna-se cada vez mais claro que há uma profunda imbricação dos efeitos combinados de empreendimentos que existem num mesmo espaço geográfico e das suas implicações globais e duradouras, que colocam em causa uma mudança nos comportamentos das gerações atuais que, se não mudarem sua forma de avaliação de impactos ambientais, acabarão por comprometer, de forma insustentável e irreversível, os interesses das gerações futuras.
A propósito, esses efeitos combinados são comumente ignorados pelos estudos ambientais elaborados por empreendedores de grandes projetos. Visto que, normalmente, a área de influência do projeto é estabelecida contemplando apenas o local da instalação da obra e o seu entorno imediato. Os autores dos pedidos de licenciamento quase nunca apresentam os efeitos conjugados de seus projetos, mesmo quando planejam instalar vários empreendimentos num mesmo espaço, pois para cada projeto, há um pedido de licenciamento, como se o efeito acumulado deles, construídos a poucos quilômetros de distância uns dos outros, não existisse.
Assim, é necessário um novo tipo de documento de conteúdo técnico para além do EPIA, uma vez que a definição contida na Resolução nº 01/1986 do Conama não contempla a inteireza dos efeitos combinados.
Há quem argumente que o EPIA poderia fazer perfeitamente esse papel, e que tanto a Resolução nº 01/1986 quanto a Resolução nº 237/1997 poderiam ser interpretadas de modo a se produzir uma conclusão jurídica válida no sentido de que o referido estudo tenha a função de diagnosticar e apresentar não somente os impactos ambientais de um dado empreendimento, mas também os efeitos sinérgicos (ou combinados) de vários empreendimentos projetados para um mesmo espaço geográfico.
Pessoalmente, não discordo desse raciocínio, mas talvez seja interessante lembrar que estas duas resoluções não são as únicas normas jurídicas vigentes no direito brasileiro com respostas para as questões feitas no início do capítulo. É importante lembrar também da chamada Política Nacional da Biodiversidade, a qual foi instituída pelo Decreto Federal nº 4339/2002, pelo qual se regulamentou “os compromissos assumidos pelo Brasil ao assinar a Convenção sobre Diversidade Biológica, durante a Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (CNUMAD), em 1992, a qual foi aprovada pelo Decreto Legislativo no 2, de 3 de fevereiro de 1994, e promulgada pelo Decreto no 2.519, de 16 de março de 1998” que estabeleceu o que segue:
Art. 1o Ficam instituídos, conforme o disposto no Anexo a este Decreto, princípios e diretrizes para a implementação, na forma da lei, da Política Nacional da Biodiversidade, com a participação dos governos federal, distrital, estaduais e municipais, e da sociedade civil. (...)
ANEXO (...)
Do Componente 4 da Política Nacional da Biodiversidade - Monitoramento, Avaliação, Prevenção e Mitigação de Impactos sobre a Biodiversidade.
13. Objetivo Geral: estabelecer formas para o desenvolvimento de sistemas e procedimentos de monitoramento e de avaliação do estado da biodiversidade brasileira e das pressões antrópicas sobre a biodiversidade, para a prevenção e a mitigação de impactos sobre a biodiversidade.(...)
13.2. Segunda diretriz: Avaliação, prevenção e mitigação de impactos sobre os componentes da biodiversidade. Estabelecimento de procedimentos de avaliação, prevenção e mitigação de impactos sobre os componentes da biodiversidade.
Objetivos Específicos: (...)
13.2.4. Promover a integração entre o Zoneamento Ecológico-Econômico e as ações de licenciamento ambiental, especialmente por intermédio da realização de Avaliações Ambientais Estratégicas feitas com uma escala regional. (...)
13.2.19. Estabelecer mecanismos para determinar a realização de estudos de impacto ambiental, inclusive Avaliação Ambiental Estratégica, em projetos e empreendimentos de larga escala, inclusive os que possam gerar impactos agregados, que envolvam recursos biológicos, inclusive aqueles que utilizem espécies exóticas e organismos geneticamente modificados, quando potencialmente causadores de significativa degradação do meio ambiente (sem grifos no original).
Por incrível que pareça, muitos juristas (inclusive reconhecidos especialistas em direito ambiental) desconhecem essa regra jurídica e chegam a sustentar, em reuniões públicas e em processo judiciais que não há norma que regule a utilização da Avaliação Ambiental Estratégica (AAE) no direito brasileiro...
De qualquer modo, nós que estamos participando do curso de especialização em Direito Ambiental sabemos que ela existe e que pode e deve ser interpretada sistematicamente, em conjunto com as já mencionadas Resoluções do Conama para se chegar à melhor conclusão no que diz respeito ao tipo de estudo que deve ser elaborado para que um dado empreendimento (ou conjunto deles) seja licenciado.
Como exemplo disso, o alcance regional que a AAE deve apresentar, segundo a norma anteriormente transcrita, pode, por exemplo, ser definido pelo art. 5º, III, da Resolução nº 01/1986 do Conama que regulamenta expressamente essa questão:
Artigo 5º - O estudo de impacto ambiental, além de atender à legislação, em especial os princípios e objetivos expressos na Lei de Política Nacional do Meio Ambiente, obedecerá às seguintes diretrizes gerais: (...)
III - Definir os limites da área geográfica a ser direta ou indiretamente afetada pelos impactos, denominada área de influência do projeto, considerando, em todos os casos, a bacia hidrográfica na qual se localiza.
Nesse mesmo sentido vem se posicionando a melhor doutrina nacional, pois a possibilidade de se registrar impactos significativos num dado local é que vai delimitar a chamada área de influência direta do projeto. Mas a resolução transcrita aponta uma referência geográfica incontornável para a chamada área de influência indireta do empreendimento: a bacia hidrográfica na qual se situará o projeto. Portanto, o alcance regional da AAE deve contemplar toda a área da bacia hidrográfica na qual se pretender instalar o empreendimento e, assim, deve levar em consideração os efeitos combinados (ou sinérgicos) do projeto com os demais já instalados ou previstos para essa mesma bacia hidrográfica
De fato, quem acompanha o dia-a-dia dos EPIA’s elaborados e que instruem os processo de licenciamento ambiental percebe que nem sempre a regra transcrita é cumprida literalmente. É comum que os órgãos ambientais resolvam, em comum acordo com os empreendedores, estabelecer uma outra área de influência do projeto que não leve em consideração toda a bacia hidrográfica, mas apenas parte dela. Isso faz com que o uso da AAE seja uma saída juridicamente defensável para essa situação.
Desse modo, podemos adotar a seguinte definição de AAE: é o documento resultado de processo de avaliação das consequências ambientais combinadas de um projeto levado em consideração com um conjunto de outros tantos projetados ou instalados na mesma região (ou bacia hidrográfica), que sejam parte de uma certa política pública, ou de várias, ou de um plano de uso e aproveitamento de recursos naturais ou ainda de um programa de investimentos, de modo que sirva de instrumento para a tomada de decisão.
A AAE é, portanto, uma ferramenta de planejamento que permite ao tomador da decisão uma visão mais completa do todo que deve ser levado em consideração. Do ponto de vista da ecologia política, a adoção da AAE em substituição de estudos isolados significa uma superação do cartesianismo, para a adoção do chamado pensamento complexo na atividade de avaliação e planejamento ambiental.
É oportuno lembrar ainda que essa modificação conceitual não é nem recente, nem se deu de uma hora para a outra. Uma primeira versão do que se pode chamar atualmente de AAE foi prevista em 1969, no Ato sobre a Política Nacional do Meio Ambiente dos Estados Unidos da América, o qual impôs à Agência de Proteção Ambiental norte-americana a tarefa de preparar um diagnóstico amplo contendo os impactos ambientais que afetavam a qualidade ambiental do país. No Canadá, foi formado um Conselho Diretivo de Avaliação Ambiental Estratégica no início da década de 1990, o qual determinou às autoridades canadenses a exigência de avaliações ambientais que diagnosticassem tanto a situação prévia, quanto a póstuma à instalação de um empreendimento, como forma de se avaliar e planejar melhor as atividades econômicas e os programas estatais. Por sua vez, a Comunidade Européia instituiu em 2001 uma diretiva versando especificamente sobre assunto.
Enfim, na esteira do que se decidiu na Convenção sobre Diversidade Biológica e na Conferência sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, vários países têm adotado a AAE como um instrumento mais moderno e eficaz de planejamento e tomada de decisão.
No Brasil, alguns estados da Federação adotaram medidas regulamentares impondo a determinados setores da economia a realização de AAE’s. Em São Paulo, o Conselho Estadual do Meio Ambiente editou a Resolução nº 44, de 29 de dezembro de 1994, que designou uma Comissão de Avaliação Ambiental Estratégica. No Paraná, a Secretaria Estadual do Meio Ambiente e dos Recursos Hídricos instituiu a Resolução nº 33, de 24 de junho de 2008, exigindo a realização de AAE de interessados em edificar pequenos empreendimentos hidrelétricos no estado
Art. 1º Possibilitar a análise de licenciamento ambiental de Usinas e Pequenas Centrais Hidrelétricas para consumo próprio, quando houver avaliação ambiental estratégica da bacia hidrográfica, conforme definida pela Resolução nº 049/2006 do Conselho Estadual de Recursos Hídricos, aprovada pelo órgão ambiental competente, e desde que respeitados as seguintes premissas:
Mas, desde 24 de maio de 2004, o Instituto Ambiental do Paraná (IAP) já havia baixado a Portaria nº 120 pela qual exigia a AAE de todo e qualquer empreendedor interessado em usinas hidrelétricas (grandes ou pequenas):
CONDICIONAR, 1) o licenciamento ambiental atinentes [sic] aos empreendimentos de Geração de Energia Hidrelétrica do Estado do Paraná, a [sic] realização de avaliação ambiental estratégica relativas às Bacias Hidrográficas e, principalmente, da execução do Zoneamento Ecológico – Econômico do território paranaense em elaboração pelo Governo do Estado do Paraná;
Em Santa Catarina, a Fundação do Meio Ambiente (FATMA) acatou em outubro de 2008 a Recomendação nº 07 de 22 de junho 2008 do Ministério Público Estadual catarinense pela qual o parquet salientou a necessidade dos empreendedores do setor elétrico de realizarem alo como as AAE’s:
(...) que se reúna imediatamente com a ANEEL e o IBAMA, com a ciência do Ministério Público Estadual, no sentido de instituir uma parceria com o objetivo de firmar um Termo de Referência para estabelecer ações que viabilizem os estudos sobre os empreendimentos hidrelétricos, considerando a visão sistêmica da bacia hidrográfica, possibilitando, assim, os devidos licenciamentos ambientais e concessões. Outrossim, recomendo, ainda, que as novas Licenças Prévias, de Instalação e de Operação sejam expedidas já observando a questão da bacia hidrográfica, sob pena de responsabilização administrativa, civil e criminal de seus agentes. (...).
Ou seja, no Brasil, não só por estar em vigência o Decreto Federal nº 4339/2002, mas também porque vários estados estão regulamentando a questão, pode-se afirmar sem medo de errar que a AAE é uma realidade jurídica e uma necessidade para que o planejamento do uso dos recursos naturais se dê na escala adequada.
Por outro lado, está em trâmite no Senado Federal o Projeto de Lei nº 2.072, de 2003, de autoria do Deputado Federal Fernando Gabeira, que dispõe sobre a Avaliação Ambiental Estratégica de políticas, planos e programas do governo federal:
2072/2003 - Avaliação Ambiental
Câmara dos Deputados
Altera a Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981, a fim de dispor sobre a avaliação ambiental estratégica de políticas, planos e programas.
O Congresso Nacional decreta:
Art. 1º Esta Lei altera a Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981, que "dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, seus fins e mecanismos de formulação e aplicação, e dá outras providências", prevendo a realização de avaliação ambiental estratégia no âmbito do processo de formulação de políticas, planos e programas, e dispondo sobre as regras básicas desse instrumento.Art. 2º A Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981, que "dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, seus fins e mecanismos de formulação e aplicação, e dá outras providências", passa a vigorar acrescida do seguintes arts. 12-A a 12-C:
"Art. 12-A. Ficam os órgãos da administração pública direta e indireta responsáveis pela formulação de políticas, planos ou programas obrigados a realizar a avaliação ambiental estratégica dessas políticas, planos ou programas.§ 1º Entende-se por avaliação ambiental estratégica o conjunto de atividades com o objetivo de prever, interpretar, mensurar, qualificar e estimar a magnitude e a amplitude espacial e temporal do impacto ambiental potencialmente associado a uma determinada política, plano ou programa, tendo em vista:
I - a opção por alternativas tecnológicas ou locacionais que mitiguem os efeitos ambientais adversos;
II - a proposição de programas e ações compensatórias dos efeitos ambientais adversos.
§ 2º A realização da avaliação ambiental estratégica não exime os responsáveis de submeter os empreendimentos que integram as políticas, planos ou programas ao licenciamento ambiental exigido na forma do art. 10.
§ 3º As alterações significativas do conteúdo de políticas, planos e programas também ensejam a realização de avaliação ambiental estratégica.Art. 12-B. A avaliação ambiental estratégica observará as seguintes diretrizes:I - a avaliação abrangerá todo o processo de formulação da política, plano ou programa;
II - as metodologias analíticas a serem aplicadas na avaliação serão definidas pelos órgãos responsáveis pela formulação da política, plano ou programa, observados os parâmetros básicos definidos em regulamento;
III - serão asseguradas na avaliação:
a) ampla publicidade das atividades desenvolvidas, e de seus resultados;
b) participação da população afetada pela política, plano ou programa.
Art. 12-C. O resumo das atividades desenvolvidas no âmbito da avaliação ambiental estratégica, e de seus resultados, será consolidado no Relatório de Avaliação Ambiental (RAA), ao qual se dará publicidade.Parágrafo único. Quando requerido por órgão ambiental integrante do SISNAMA, pelo Ministério Público ou por cinqüenta ou mais cidadãos, será realizada audiência pública para discussão do RAA, na forma do regulamento. (NR)"
Art. 3º A inobservância do disposto nesta Lei constitui crime contra a administração ambiental, sujeito às penas previstas no art. 68 da Lei nº 9.605, de 12 de fevereiro de 1998, sem prejuízo das sanções cabíveis nas esferas administrativa e cível.
Art. 4º Esta Lei entra em vigor após decorridos 120 (cento e vinte) dias de sua publicação oficial.
JUSTIFICAÇÃO
A avaliação ambiental estratégica (AAE) constitui o processo formalizado, sistemático e abrangente de avaliação dos efeitos potenciais de uma política, plano ou programa, e de suas alternativas, nos componentes físicos, biológicos e socioeconômicos do meio ambiente, e em suas interações. A previsão em lei da obrigação de realização da avaliação ambiental estratégica constitui um aperfeiçoamento extremamente importante em nosso corpo de normas ambientais. A implementação dos estudos prévios de impacto ambiental (EIA) no âmbito dos processos de licenciamento ambiental é fundamental, mas apresenta limitações evidentes. Os EIA, em regra, abrangem apenas empreendimentos específicos. Não se costuma fazer uma análise consistente dos impactos cumulativos gerados pelo conjunto de empreendimentos a serem implantados numa mesma região. Além disso, a avaliação efetivada por meio dos EIA, muitas vezes, acontece numa etapa tardia do processo de planejamento, dificultando a opção por alternativas que, de fato, minimizem os efeitos ambientais adversos. Esses e outros problemas verificados na implementação dos EIA têm levado diversos especialistas e organizações internacionais a proporem a realização da AAE, cujas normas básicas se pretende inserir na Lei da Política Nacional do Meio Ambiente. Diante do papel extremamente relevante que a AAE pode vir a desempenhar na promoção da sustentabilidade do processo de desenvolvimento, conta-se, desde já, com o pleno apoio desta Casa na aprovação da presente proposta.
Sala das Sessões, em de 2003.
Deputado Fernando Gabeira
De fato, conforme a definição de AAE transcrita e de seus objetivos (análise de problemas ambientais de segunda geração), a proposta do deputado Fernando Gabeira talvez mereça algumas alterações e complementos, mas sem dúvida é um importante diploma, principalmente para que mais nenhum jurista menos atualizado fale que a AAE não está regulada no direito brasileiro...
Um aspecto interessante a ser atentado é que em muitos países são elaborados EPIA em paralelo com AAE, e, em muitos casos, eles acabam se juntando. Este fato ocorre quando uma avaliação está sendo feita em uma determinada região e um estudo está sendo realizado para determinado empreendimento nela inserido, podendo ocorrer fusão de ambos. Mas é preciso salientar que esses documentos não se confundem, por definição. Afinal, no EPIA arbitra-se a área de influência do projeto de modo a serem identificados impactos locais, como se a análise fosse feita com uma lupa.
Aliás, é oportuno lembrar também que a necessidade de avaliações ambientais que levam em consideração os efeitos combinados dos empreendimentos projetados para uma mesma bacia hidrográfica não fica adstrita à regulamentação do Poder Executivo, ou às iniciativas do Poder Legislativo. Também os membros do Poder Judiciário estão a apreciar a matéria. É o caso da Desembargadora Federal Marga Barth Tessler do Tribunal Regional Federal da 4ª Região, com jurisdição nos três estados do sul: Paraná, Santa Catarina e Rio Grande do Sul.
No texto, a magistrada lembra de casos envolvendo o licenciamento ambiental de obras públicas e particulares que chegaram às barras do Poder Judiciário e que causaram muita controvérsia, como o das Usinas Hidroelétricas de Barra Grande (localizada no rio Pelotas), de Mauá (no rio Tibagi) e de Baixo Iguaçu (no rio Iguaçu, a poucos metros do Parque Nacional em que estão as famosas Cataratas), que foram contestadas judicialmente, tendo sido suspensos os seus processos de licenciamento ambiental.
A causa principal dessa contestação, levada adiante pelo Ministério Público e pela sociedade civil organizada, reside, ainda segundo a magistrada, no fato (recorrente, diga-se de passagem) de que os projetos já vêm prontos e acabados, sendo as audiências públicas mera formalidade, cumprida às vezes de modo a causar mais pânico na população afetada do que para democratizar informações. Mas, o principal fator lembrado no texto é que o Judiciário, em inúmeros precedentes, afastou a possibilidade do que chamou de licenciamento fatiado, por obra isolada, isso porque vem entendendo que o exame dos projetos deve ser feito em conjunto, buscando a visão estratégica da interação que há entre os vários elementos da realidade.
E, por fim, a magistrada destaca que os princípios de direito ambiental que inspiram a avaliação ambiental estratégica são o da prevenção e do da precaução, pois na maioria das vezes há não só a certeza de consequências indesejáveis (Princípio 17, Declaração Rio-92), como também há o risco de impactos desconhecidos (fruto dos efeitos combinados) e que demandam a aplicação do princípio da precaução (Princípio 15, Declaração Rio-92), preferencialmente levando em consideração o critério geográfico da bacia hidrográfica, presente na Política Nacional de Recursos Hídricos, a qual será tratada neste curso de especialização no próximo capítulo.
De todo modo, podemos dizer que as AAE’s são adequadas a todos os projetos de infraestrutura, pois eles sempre induzem uma modificação na realidade, estimulam novas atividades econômicas, a migração, a valorização ou a desvalorização de patrimônio e a qualidade ambiental do meio.
Por exemplo, a instalação ou ampliação de um porto ou aeroporto. É imprescindível que seja feita uma AAE, que se leve em consideração os efeitos sobre as estradas que levam até esse porto ou aeroporto, que certamente também precisarão sofrer investimentos, dado o aumento no fluxo de mercadorias que a instalação do porto ou aeroporto irá estimular.
Portanto, não basta que a AAE seja apenas setorial, ou melhor, feita levando em consideração apenas obras portuárias ou aeroportuárias, ou apenas intereses e projetos do setor de transportes aquaviários ou aéreos. É essencial que na AAE sejam levadas em consideração todas as atividades econômicas que serão afetadas favorável ou desfavoravelmente na área da bacia hidrográfica na qual o empreendimento ou conjunto de empreendimentos está inserido.
A instalação de um aterro sanitário é outro bom exemplo da utilidade da AAE. Ele deve ser levado e consideração em conjunto com o serviço de abastecimento de água e coleta e tratamento de esgotos, porque todas essas atividades têm implicações imediatas no que se convencionou chamar de saneamento ambiental. Não basta o EPIA ou o Estudo de Impacto de Vizinhança previsto o Estatuto das Cidades (art. 4º, VI, da Lei Federal nº 10.257/2000) do aterro. É preciso a utilização da AAE para que se saiba os efeitos que cada uma das obras de infraestrutura de saneamento ambiental causa e como interagem entre si ou com as demais atividades econômicas desenvolvidas na região. Ainda com o exemplo do aterro em mente, a AAE deveria levantar os efeitos que essa obra traria para as cooperativas de catadores de material reciclável que prestam um serviço importantíssimo para o bem-estar das grandes cidades, atividade esta que ainda gera renda e sustenta milhares de famílias no País. É essencial que o Poder Público saiba quais as implicações do novo aterro para a vida econômica dessas pessoas, pois o que pode ser uma solução para uns, pode significar a ruína de outros, que trarão outros tipos de problema para o próprio Poder Público tomador da decisão.
A instalação de barragens, exemplo este já mencionado, talvez seja um dos melhores para a aplicação da AAE, na medida em que são projetadas em série nos rios, transformando-os em escadarias, e que se não levarem em consideração o contexto e as demais atividades desenvolvidas na bacia hidrográfica, certamente trarão problemas para o abastecimento de água e para o transporte fluvial, na medida em que são necessárias eclusas para se transpor barragens e mais e melhores equipamento de tratamento para purificar uma água que ficou armazenada num reservatório.
Nesses casos, a AAE serviria, portanto, para que o planejamento fosse feito de modo a não se resolver o problema da escassez de energia de uns, enquanto que se desorganiza o serviço de abastecimento de água de outros.
Nesse sentido, advém a questão: e os empreendimentos puramente privados, que não sejam concessões de serviços públicos e nem mesmo obras de infraestrutura? Bom, no Decreto Federal nº 4339/2002 não há distinção entre projetos públicos e privados. Alias, as diretivas mencionam que a AAE deve ser adotada quando da utilização de espécies exóticas e transgênicas, as quais são usadas no Brasil em larga escala pelo agronegócio, por exemplo. Ou seja, em princípio não há nada que impeça que a AAE seja exigida de um empreendimento privado, principalmente quando usar recursos naturais da biodiversidade brasileira, ou ainda espécies exóticas e transgênicos. O que talvez deva ser levado em consideração é o porte da atividade, lembrando aí o princípio constitucional da proporcionalidade. Em outras palavras: se o empreendimento tiver proporções tais que o uso de exóticas e transgênicos coloca em risco a possibilidade de reprodução da biodiversidade local, a AAE é obrigatória.
Esse é outro ponto que precisa ser melhor avaliado no projeto de Lei do Deputado Fernando Gabeira, que faz menção apenas a programas e políticas públicas, para que não seja gerada uma antinomia entre a nova lei e o Decreto Federal nº 4339/2002.
Concluindo, podemos agora afirmar, sem qualquer receio, que não é por falta de positivação ou utilidade que a AAE talvez não esteja sendo adotada com mais frequência pelos poderes constituídos no momento da tomada de decisão de se conceder ou validar uma licença ambiental. Todavia, ainda precisa ser incorporada mentalmente como um instrumento de planejamento dos mais variados setores da economia, que não têm atentado para o fato deste ser um instrumento previsto no direito brasileiro vigente, o que o torna obrigatório e não facultativo.
A sua adoção, antes de significar um custo adicional aos planejadores de empreendimentos econômicos, é um investimento em qualidade de vida das presentes e futuras gerações.
Síntese do que foi estudado no capítulo:
A AAE é sem dúvida um instrumento a serviço dos princípios da prevenção e da precaução, que tem por objetivo enfrentar os problemas ambientais de segunda geração e que não só está positivado no direito ambiental brasileiro, por meio dos atos competentes do Poder Executivo e do Poder Legislativo, como também tem sido recebido com muito entusiasmo pelos membros do Poder Judiciário, como uma forma de se solucionar controvérsias envolvendo um conjunto de grandes obras, cujos efeitos (combinados) extrapolam o aspecto local.
Prof. Rafael Filippin
Capítulo 02
Avaliação de impactos ambientais sob uma perspectiva estratégica
A avaliação de impactos ambientais é, sem dúvida, o principal instrumento vigente no direito brasileiro que tem por objetivo a concretização do princípio da prevenção. Todavia, o seu alcance, a sua profundidade e a sua abrangência ainda são motivos para polêmicas. Neste capítulo, serão alinhavados alguns argumentos no sentido de que a avaliação de impactos ambientais não pode ficar adstrita a um espaço geográfico arbitrário, de modo que o instrumento sirva de subsídio técnico efetivo para a tomada de decisão.
Neste segundo capítulo, trataremos de um tema bastante polêmico no País: o licenciamento ambiental. Mas não ficaremos aqui repetindo o que os alunos do nosso curso de especialização podem encontrar nos bons manuais de direito ambiental, a respeito do procedimento contido na conhecidíssima Resolução nº 237/1997 do Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama). Não, aqui o objetivo é outro. Ao invés de analisarmos o trâmite de um processo de licenciamento ambiental, iremos tratar de um aspecto específico desse instituto, respondendo aos seguintes questinamentos: qual o documento de conteúdo técnico que deve ser elaborado para se obter a licença ambiental? O que o empreendedor deve elaborar e apresentar ao órgão de fiscalização ambiental, para obter as licenças ambientais?
Se alguém lê o conteúdo do art. 225 da Constituição de 1988 encontrará o seguinte:
Art. 225. (...) § 1º - Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público: (...)
IV - exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade;
Assim, uma resposta dogmaticamente óbvia para as questões anteriores seria, portanto: o estudo prévio de impacto ambiental (EPIA). Mas no presente momento dois movimentos em sentidos contrários estão sendo percebidos no seio dos órgãos de fiscalização ambiental do Brasil.
De um lado, há a decisão política de vários níveis de governo no sentido de se agilizar os processos de licenciamento ambiental e baratear os custos das empresas de menor porte com a elaboração de diagnósticos técnicos, o que faz com que para determinados empreendimentos esteja sendo proposto (e inclusive praticado em alguns estados) deixar-se a exigência do EPIA de lado para se adotar um outro documento, menos complexo, em seu lugar.
Por outro lado, há uma forte articulação dos movimentos sócio-ambientais no sentido de exigir dos governos que abandonem a necessidade de um processo de licenciamento ambiental para cada empreendimento, aceitando diagnósticos técnicos que levem em consideração todo um conjunto de empreendimentos projetados, uma vez que isolados, estes apresentam determinados impactos, mas quando existem em conjunto, os impactos não se limitam a apenas um somatório dos impactos individuais. Muito pelo contrário.
Os impactos ambientais de distintos empreendimentos interagem entre si, conjugam-se, e passam a apresentar efeitos combinados. Esses efeitos combinados são chamados pela melhor doutrina do direito ambiental como problemas ecológicos de segunda geração. Torna-se cada vez mais claro que há uma profunda imbricação dos efeitos combinados de empreendimentos que existem num mesmo espaço geográfico e das suas implicações globais e duradouras, que colocam em causa uma mudança nos comportamentos das gerações atuais que, se não mudarem sua forma de avaliação de impactos ambientais, acabarão por comprometer, de forma insustentável e irreversível, os interesses das gerações futuras.
A propósito, esses efeitos combinados são comumente ignorados pelos estudos ambientais elaborados por empreendedores de grandes projetos. Visto que, normalmente, a área de influência do projeto é estabelecida contemplando apenas o local da instalação da obra e o seu entorno imediato. Os autores dos pedidos de licenciamento quase nunca apresentam os efeitos conjugados de seus projetos, mesmo quando planejam instalar vários empreendimentos num mesmo espaço, pois para cada projeto, há um pedido de licenciamento, como se o efeito acumulado deles, construídos a poucos quilômetros de distância uns dos outros, não existisse.
Assim, é necessário um novo tipo de documento de conteúdo técnico para além do EPIA, uma vez que a definição contida na Resolução nº 01/1986 do Conama não contempla a inteireza dos efeitos combinados.
Há quem argumente que o EPIA poderia fazer perfeitamente esse papel, e que tanto a Resolução nº 01/1986 quanto a Resolução nº 237/1997 poderiam ser interpretadas de modo a se produzir uma conclusão jurídica válida no sentido de que o referido estudo tenha a função de diagnosticar e apresentar não somente os impactos ambientais de um dado empreendimento, mas também os efeitos sinérgicos (ou combinados) de vários empreendimentos projetados para um mesmo espaço geográfico.
Pessoalmente, não discordo desse raciocínio, mas talvez seja interessante lembrar que estas duas resoluções não são as únicas normas jurídicas vigentes no direito brasileiro com respostas para as questões feitas no início do capítulo. É importante lembrar também da chamada Política Nacional da Biodiversidade, a qual foi instituída pelo Decreto Federal nº 4339/2002, pelo qual se regulamentou “os compromissos assumidos pelo Brasil ao assinar a Convenção sobre Diversidade Biológica, durante a Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (CNUMAD), em 1992, a qual foi aprovada pelo Decreto Legislativo no 2, de 3 de fevereiro de 1994, e promulgada pelo Decreto no 2.519, de 16 de março de 1998” que estabeleceu o que segue:
Art. 1o Ficam instituídos, conforme o disposto no Anexo a este Decreto, princípios e diretrizes para a implementação, na forma da lei, da Política Nacional da Biodiversidade, com a participação dos governos federal, distrital, estaduais e municipais, e da sociedade civil. (...)
ANEXO (...)
Do Componente 4 da Política Nacional da Biodiversidade - Monitoramento, Avaliação, Prevenção e Mitigação de Impactos sobre a Biodiversidade.
13. Objetivo Geral: estabelecer formas para o desenvolvimento de sistemas e procedimentos de monitoramento e de avaliação do estado da biodiversidade brasileira e das pressões antrópicas sobre a biodiversidade, para a prevenção e a mitigação de impactos sobre a biodiversidade.(...)
13.2. Segunda diretriz: Avaliação, prevenção e mitigação de impactos sobre os componentes da biodiversidade. Estabelecimento de procedimentos de avaliação, prevenção e mitigação de impactos sobre os componentes da biodiversidade.
Objetivos Específicos: (...)
13.2.4. Promover a integração entre o Zoneamento Ecológico-Econômico e as ações de licenciamento ambiental, especialmente por intermédio da realização de Avaliações Ambientais Estratégicas feitas com uma escala regional. (...)
13.2.19. Estabelecer mecanismos para determinar a realização de estudos de impacto ambiental, inclusive Avaliação Ambiental Estratégica, em projetos e empreendimentos de larga escala, inclusive os que possam gerar impactos agregados, que envolvam recursos biológicos, inclusive aqueles que utilizem espécies exóticas e organismos geneticamente modificados, quando potencialmente causadores de significativa degradação do meio ambiente (sem grifos no original).
Por incrível que pareça, muitos juristas (inclusive reconhecidos especialistas em direito ambiental) desconhecem essa regra jurídica e chegam a sustentar, em reuniões públicas e em processo judiciais que não há norma que regule a utilização da Avaliação Ambiental Estratégica (AAE) no direito brasileiro...
De qualquer modo, nós que estamos participando do curso de especialização em Direito Ambiental sabemos que ela existe e que pode e deve ser interpretada sistematicamente, em conjunto com as já mencionadas Resoluções do Conama para se chegar à melhor conclusão no que diz respeito ao tipo de estudo que deve ser elaborado para que um dado empreendimento (ou conjunto deles) seja licenciado.
Como exemplo disso, o alcance regional que a AAE deve apresentar, segundo a norma anteriormente transcrita, pode, por exemplo, ser definido pelo art. 5º, III, da Resolução nº 01/1986 do Conama que regulamenta expressamente essa questão:
Artigo 5º - O estudo de impacto ambiental, além de atender à legislação, em especial os princípios e objetivos expressos na Lei de Política Nacional do Meio Ambiente, obedecerá às seguintes diretrizes gerais: (...)
III - Definir os limites da área geográfica a ser direta ou indiretamente afetada pelos impactos, denominada área de influência do projeto, considerando, em todos os casos, a bacia hidrográfica na qual se localiza.
Nesse mesmo sentido vem se posicionando a melhor doutrina nacional, pois a possibilidade de se registrar impactos significativos num dado local é que vai delimitar a chamada área de influência direta do projeto. Mas a resolução transcrita aponta uma referência geográfica incontornável para a chamada área de influência indireta do empreendimento: a bacia hidrográfica na qual se situará o projeto. Portanto, o alcance regional da AAE deve contemplar toda a área da bacia hidrográfica na qual se pretender instalar o empreendimento e, assim, deve levar em consideração os efeitos combinados (ou sinérgicos) do projeto com os demais já instalados ou previstos para essa mesma bacia hidrográfica
De fato, quem acompanha o dia-a-dia dos EPIA’s elaborados e que instruem os processo de licenciamento ambiental percebe que nem sempre a regra transcrita é cumprida literalmente. É comum que os órgãos ambientais resolvam, em comum acordo com os empreendedores, estabelecer uma outra área de influência do projeto que não leve em consideração toda a bacia hidrográfica, mas apenas parte dela. Isso faz com que o uso da AAE seja uma saída juridicamente defensável para essa situação.
Desse modo, podemos adotar a seguinte definição de AAE: é o documento resultado de processo de avaliação das consequências ambientais combinadas de um projeto levado em consideração com um conjunto de outros tantos projetados ou instalados na mesma região (ou bacia hidrográfica), que sejam parte de uma certa política pública, ou de várias, ou de um plano de uso e aproveitamento de recursos naturais ou ainda de um programa de investimentos, de modo que sirva de instrumento para a tomada de decisão.
A AAE é, portanto, uma ferramenta de planejamento que permite ao tomador da decisão uma visão mais completa do todo que deve ser levado em consideração. Do ponto de vista da ecologia política, a adoção da AAE em substituição de estudos isolados significa uma superação do cartesianismo, para a adoção do chamado pensamento complexo na atividade de avaliação e planejamento ambiental.
É oportuno lembrar ainda que essa modificação conceitual não é nem recente, nem se deu de uma hora para a outra. Uma primeira versão do que se pode chamar atualmente de AAE foi prevista em 1969, no Ato sobre a Política Nacional do Meio Ambiente dos Estados Unidos da América, o qual impôs à Agência de Proteção Ambiental norte-americana a tarefa de preparar um diagnóstico amplo contendo os impactos ambientais que afetavam a qualidade ambiental do país. No Canadá, foi formado um Conselho Diretivo de Avaliação Ambiental Estratégica no início da década de 1990, o qual determinou às autoridades canadenses a exigência de avaliações ambientais que diagnosticassem tanto a situação prévia, quanto a póstuma à instalação de um empreendimento, como forma de se avaliar e planejar melhor as atividades econômicas e os programas estatais. Por sua vez, a Comunidade Européia instituiu em 2001 uma diretiva versando especificamente sobre assunto.
Enfim, na esteira do que se decidiu na Convenção sobre Diversidade Biológica e na Conferência sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, vários países têm adotado a AAE como um instrumento mais moderno e eficaz de planejamento e tomada de decisão.
No Brasil, alguns estados da Federação adotaram medidas regulamentares impondo a determinados setores da economia a realização de AAE’s. Em São Paulo, o Conselho Estadual do Meio Ambiente editou a Resolução nº 44, de 29 de dezembro de 1994, que designou uma Comissão de Avaliação Ambiental Estratégica. No Paraná, a Secretaria Estadual do Meio Ambiente e dos Recursos Hídricos instituiu a Resolução nº 33, de 24 de junho de 2008, exigindo a realização de AAE de interessados em edificar pequenos empreendimentos hidrelétricos no estado
Art. 1º Possibilitar a análise de licenciamento ambiental de Usinas e Pequenas Centrais Hidrelétricas para consumo próprio, quando houver avaliação ambiental estratégica da bacia hidrográfica, conforme definida pela Resolução nº 049/2006 do Conselho Estadual de Recursos Hídricos, aprovada pelo órgão ambiental competente, e desde que respeitados as seguintes premissas:
Mas, desde 24 de maio de 2004, o Instituto Ambiental do Paraná (IAP) já havia baixado a Portaria nº 120 pela qual exigia a AAE de todo e qualquer empreendedor interessado em usinas hidrelétricas (grandes ou pequenas):
CONDICIONAR, 1) o licenciamento ambiental atinentes [sic] aos empreendimentos de Geração de Energia Hidrelétrica do Estado do Paraná, a [sic] realização de avaliação ambiental estratégica relativas às Bacias Hidrográficas e, principalmente, da execução do Zoneamento Ecológico – Econômico do território paranaense em elaboração pelo Governo do Estado do Paraná;
Em Santa Catarina, a Fundação do Meio Ambiente (FATMA) acatou em outubro de 2008 a Recomendação nº 07 de 22 de junho 2008 do Ministério Público Estadual catarinense pela qual o parquet salientou a necessidade dos empreendedores do setor elétrico de realizarem alo como as AAE’s:
(...) que se reúna imediatamente com a ANEEL e o IBAMA, com a ciência do Ministério Público Estadual, no sentido de instituir uma parceria com o objetivo de firmar um Termo de Referência para estabelecer ações que viabilizem os estudos sobre os empreendimentos hidrelétricos, considerando a visão sistêmica da bacia hidrográfica, possibilitando, assim, os devidos licenciamentos ambientais e concessões. Outrossim, recomendo, ainda, que as novas Licenças Prévias, de Instalação e de Operação sejam expedidas já observando a questão da bacia hidrográfica, sob pena de responsabilização administrativa, civil e criminal de seus agentes. (...).
Ou seja, no Brasil, não só por estar em vigência o Decreto Federal nº 4339/2002, mas também porque vários estados estão regulamentando a questão, pode-se afirmar sem medo de errar que a AAE é uma realidade jurídica e uma necessidade para que o planejamento do uso dos recursos naturais se dê na escala adequada.
Por outro lado, está em trâmite no Senado Federal o Projeto de Lei nº 2.072, de 2003, de autoria do Deputado Federal Fernando Gabeira, que dispõe sobre a Avaliação Ambiental Estratégica de políticas, planos e programas do governo federal:
2072/2003 - Avaliação Ambiental
Câmara dos Deputados
Altera a Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981, a fim de dispor sobre a avaliação ambiental estratégica de políticas, planos e programas.
O Congresso Nacional decreta:
Art. 1º Esta Lei altera a Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981, que "dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, seus fins e mecanismos de formulação e aplicação, e dá outras providências", prevendo a realização de avaliação ambiental estratégia no âmbito do processo de formulação de políticas, planos e programas, e dispondo sobre as regras básicas desse instrumento.Art. 2º A Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981, que "dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, seus fins e mecanismos de formulação e aplicação, e dá outras providências", passa a vigorar acrescida do seguintes arts. 12-A a 12-C:
"Art. 12-A. Ficam os órgãos da administração pública direta e indireta responsáveis pela formulação de políticas, planos ou programas obrigados a realizar a avaliação ambiental estratégica dessas políticas, planos ou programas.§ 1º Entende-se por avaliação ambiental estratégica o conjunto de atividades com o objetivo de prever, interpretar, mensurar, qualificar e estimar a magnitude e a amplitude espacial e temporal do impacto ambiental potencialmente associado a uma determinada política, plano ou programa, tendo em vista:
I - a opção por alternativas tecnológicas ou locacionais que mitiguem os efeitos ambientais adversos;
II - a proposição de programas e ações compensatórias dos efeitos ambientais adversos.
§ 2º A realização da avaliação ambiental estratégica não exime os responsáveis de submeter os empreendimentos que integram as políticas, planos ou programas ao licenciamento ambiental exigido na forma do art. 10.
§ 3º As alterações significativas do conteúdo de políticas, planos e programas também ensejam a realização de avaliação ambiental estratégica.Art. 12-B. A avaliação ambiental estratégica observará as seguintes diretrizes:I - a avaliação abrangerá todo o processo de formulação da política, plano ou programa;
II - as metodologias analíticas a serem aplicadas na avaliação serão definidas pelos órgãos responsáveis pela formulação da política, plano ou programa, observados os parâmetros básicos definidos em regulamento;
III - serão asseguradas na avaliação:
a) ampla publicidade das atividades desenvolvidas, e de seus resultados;
b) participação da população afetada pela política, plano ou programa.
Art. 12-C. O resumo das atividades desenvolvidas no âmbito da avaliação ambiental estratégica, e de seus resultados, será consolidado no Relatório de Avaliação Ambiental (RAA), ao qual se dará publicidade.Parágrafo único. Quando requerido por órgão ambiental integrante do SISNAMA, pelo Ministério Público ou por cinqüenta ou mais cidadãos, será realizada audiência pública para discussão do RAA, na forma do regulamento. (NR)"
Art. 3º A inobservância do disposto nesta Lei constitui crime contra a administração ambiental, sujeito às penas previstas no art. 68 da Lei nº 9.605, de 12 de fevereiro de 1998, sem prejuízo das sanções cabíveis nas esferas administrativa e cível.
Art. 4º Esta Lei entra em vigor após decorridos 120 (cento e vinte) dias de sua publicação oficial.
JUSTIFICAÇÃO
A avaliação ambiental estratégica (AAE) constitui o processo formalizado, sistemático e abrangente de avaliação dos efeitos potenciais de uma política, plano ou programa, e de suas alternativas, nos componentes físicos, biológicos e socioeconômicos do meio ambiente, e em suas interações. A previsão em lei da obrigação de realização da avaliação ambiental estratégica constitui um aperfeiçoamento extremamente importante em nosso corpo de normas ambientais. A implementação dos estudos prévios de impacto ambiental (EIA) no âmbito dos processos de licenciamento ambiental é fundamental, mas apresenta limitações evidentes. Os EIA, em regra, abrangem apenas empreendimentos específicos. Não se costuma fazer uma análise consistente dos impactos cumulativos gerados pelo conjunto de empreendimentos a serem implantados numa mesma região. Além disso, a avaliação efetivada por meio dos EIA, muitas vezes, acontece numa etapa tardia do processo de planejamento, dificultando a opção por alternativas que, de fato, minimizem os efeitos ambientais adversos. Esses e outros problemas verificados na implementação dos EIA têm levado diversos especialistas e organizações internacionais a proporem a realização da AAE, cujas normas básicas se pretende inserir na Lei da Política Nacional do Meio Ambiente. Diante do papel extremamente relevante que a AAE pode vir a desempenhar na promoção da sustentabilidade do processo de desenvolvimento, conta-se, desde já, com o pleno apoio desta Casa na aprovação da presente proposta.
Sala das Sessões, em de 2003.
Deputado Fernando Gabeira
De fato, conforme a definição de AAE transcrita e de seus objetivos (análise de problemas ambientais de segunda geração), a proposta do deputado Fernando Gabeira talvez mereça algumas alterações e complementos, mas sem dúvida é um importante diploma, principalmente para que mais nenhum jurista menos atualizado fale que a AAE não está regulada no direito brasileiro...
Um aspecto interessante a ser atentado é que em muitos países são elaborados EPIA em paralelo com AAE, e, em muitos casos, eles acabam se juntando. Este fato ocorre quando uma avaliação está sendo feita em uma determinada região e um estudo está sendo realizado para determinado empreendimento nela inserido, podendo ocorrer fusão de ambos. Mas é preciso salientar que esses documentos não se confundem, por definição. Afinal, no EPIA arbitra-se a área de influência do projeto de modo a serem identificados impactos locais, como se a análise fosse feita com uma lupa.
Aliás, é oportuno lembrar também que a necessidade de avaliações ambientais que levam em consideração os efeitos combinados dos empreendimentos projetados para uma mesma bacia hidrográfica não fica adstrita à regulamentação do Poder Executivo, ou às iniciativas do Poder Legislativo. Também os membros do Poder Judiciário estão a apreciar a matéria. É o caso da Desembargadora Federal Marga Barth Tessler do Tribunal Regional Federal da 4ª Região, com jurisdição nos três estados do sul: Paraná, Santa Catarina e Rio Grande do Sul.
No texto, a magistrada lembra de casos envolvendo o licenciamento ambiental de obras públicas e particulares que chegaram às barras do Poder Judiciário e que causaram muita controvérsia, como o das Usinas Hidroelétricas de Barra Grande (localizada no rio Pelotas), de Mauá (no rio Tibagi) e de Baixo Iguaçu (no rio Iguaçu, a poucos metros do Parque Nacional em que estão as famosas Cataratas), que foram contestadas judicialmente, tendo sido suspensos os seus processos de licenciamento ambiental.
A causa principal dessa contestação, levada adiante pelo Ministério Público e pela sociedade civil organizada, reside, ainda segundo a magistrada, no fato (recorrente, diga-se de passagem) de que os projetos já vêm prontos e acabados, sendo as audiências públicas mera formalidade, cumprida às vezes de modo a causar mais pânico na população afetada do que para democratizar informações. Mas, o principal fator lembrado no texto é que o Judiciário, em inúmeros precedentes, afastou a possibilidade do que chamou de licenciamento fatiado, por obra isolada, isso porque vem entendendo que o exame dos projetos deve ser feito em conjunto, buscando a visão estratégica da interação que há entre os vários elementos da realidade.
E, por fim, a magistrada destaca que os princípios de direito ambiental que inspiram a avaliação ambiental estratégica são o da prevenção e do da precaução, pois na maioria das vezes há não só a certeza de consequências indesejáveis (Princípio 17, Declaração Rio-92), como também há o risco de impactos desconhecidos (fruto dos efeitos combinados) e que demandam a aplicação do princípio da precaução (Princípio 15, Declaração Rio-92), preferencialmente levando em consideração o critério geográfico da bacia hidrográfica, presente na Política Nacional de Recursos Hídricos, a qual será tratada neste curso de especialização no próximo capítulo.
De todo modo, podemos dizer que as AAE’s são adequadas a todos os projetos de infraestrutura, pois eles sempre induzem uma modificação na realidade, estimulam novas atividades econômicas, a migração, a valorização ou a desvalorização de patrimônio e a qualidade ambiental do meio.
Por exemplo, a instalação ou ampliação de um porto ou aeroporto. É imprescindível que seja feita uma AAE, que se leve em consideração os efeitos sobre as estradas que levam até esse porto ou aeroporto, que certamente também precisarão sofrer investimentos, dado o aumento no fluxo de mercadorias que a instalação do porto ou aeroporto irá estimular.
Portanto, não basta que a AAE seja apenas setorial, ou melhor, feita levando em consideração apenas obras portuárias ou aeroportuárias, ou apenas intereses e projetos do setor de transportes aquaviários ou aéreos. É essencial que na AAE sejam levadas em consideração todas as atividades econômicas que serão afetadas favorável ou desfavoravelmente na área da bacia hidrográfica na qual o empreendimento ou conjunto de empreendimentos está inserido.
A instalação de um aterro sanitário é outro bom exemplo da utilidade da AAE. Ele deve ser levado e consideração em conjunto com o serviço de abastecimento de água e coleta e tratamento de esgotos, porque todas essas atividades têm implicações imediatas no que se convencionou chamar de saneamento ambiental. Não basta o EPIA ou o Estudo de Impacto de Vizinhança previsto o Estatuto das Cidades (art. 4º, VI, da Lei Federal nº 10.257/2000) do aterro. É preciso a utilização da AAE para que se saiba os efeitos que cada uma das obras de infraestrutura de saneamento ambiental causa e como interagem entre si ou com as demais atividades econômicas desenvolvidas na região. Ainda com o exemplo do aterro em mente, a AAE deveria levantar os efeitos que essa obra traria para as cooperativas de catadores de material reciclável que prestam um serviço importantíssimo para o bem-estar das grandes cidades, atividade esta que ainda gera renda e sustenta milhares de famílias no País. É essencial que o Poder Público saiba quais as implicações do novo aterro para a vida econômica dessas pessoas, pois o que pode ser uma solução para uns, pode significar a ruína de outros, que trarão outros tipos de problema para o próprio Poder Público tomador da decisão.
A instalação de barragens, exemplo este já mencionado, talvez seja um dos melhores para a aplicação da AAE, na medida em que são projetadas em série nos rios, transformando-os em escadarias, e que se não levarem em consideração o contexto e as demais atividades desenvolvidas na bacia hidrográfica, certamente trarão problemas para o abastecimento de água e para o transporte fluvial, na medida em que são necessárias eclusas para se transpor barragens e mais e melhores equipamento de tratamento para purificar uma água que ficou armazenada num reservatório.
Nesses casos, a AAE serviria, portanto, para que o planejamento fosse feito de modo a não se resolver o problema da escassez de energia de uns, enquanto que se desorganiza o serviço de abastecimento de água de outros.
Nesse sentido, advém a questão: e os empreendimentos puramente privados, que não sejam concessões de serviços públicos e nem mesmo obras de infraestrutura? Bom, no Decreto Federal nº 4339/2002 não há distinção entre projetos públicos e privados. Alias, as diretivas mencionam que a AAE deve ser adotada quando da utilização de espécies exóticas e transgênicas, as quais são usadas no Brasil em larga escala pelo agronegócio, por exemplo. Ou seja, em princípio não há nada que impeça que a AAE seja exigida de um empreendimento privado, principalmente quando usar recursos naturais da biodiversidade brasileira, ou ainda espécies exóticas e transgênicos. O que talvez deva ser levado em consideração é o porte da atividade, lembrando aí o princípio constitucional da proporcionalidade. Em outras palavras: se o empreendimento tiver proporções tais que o uso de exóticas e transgênicos coloca em risco a possibilidade de reprodução da biodiversidade local, a AAE é obrigatória.
Esse é outro ponto que precisa ser melhor avaliado no projeto de Lei do Deputado Fernando Gabeira, que faz menção apenas a programas e políticas públicas, para que não seja gerada uma antinomia entre a nova lei e o Decreto Federal nº 4339/2002.
Concluindo, podemos agora afirmar, sem qualquer receio, que não é por falta de positivação ou utilidade que a AAE talvez não esteja sendo adotada com mais frequência pelos poderes constituídos no momento da tomada de decisão de se conceder ou validar uma licença ambiental. Todavia, ainda precisa ser incorporada mentalmente como um instrumento de planejamento dos mais variados setores da economia, que não têm atentado para o fato deste ser um instrumento previsto no direito brasileiro vigente, o que o torna obrigatório e não facultativo.
A sua adoção, antes de significar um custo adicional aos planejadores de empreendimentos econômicos, é um investimento em qualidade de vida das presentes e futuras gerações.
Síntese do que foi estudado no capítulo:
A AAE é sem dúvida um instrumento a serviço dos princípios da prevenção e da precaução, que tem por objetivo enfrentar os problemas ambientais de segunda geração e que não só está positivado no direito ambiental brasileiro, por meio dos atos competentes do Poder Executivo e do Poder Legislativo, como também tem sido recebido com muito entusiasmo pelos membros do Poder Judiciário, como uma forma de se solucionar controvérsias envolvendo um conjunto de grandes obras, cujos efeitos (combinados) extrapolam o aspecto local.
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